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    農地制度變革與動員式治理的困境

    王海娟,胡守庚

      :在鄉村振興背景下,農地制度改革對基層治理的影響凸顯。研究發現,基層治理的主要內容是通過農民動員協調分散的土地利益關系,農村社會形成整合土地利益的動員式治理模式。實踐中,地權持續擴張弱化了集體土地制度,導致農民動員失敗,產生集體行動困境、基層治理灰色化等問題。農地制度改革路徑之一是通過農地“三權分置”改革賦予基層組織適當的土地調控權,重新形成集體和農民的地權平衡關系,有利于促進農民動員和形成善治秩序。

    關鍵詞:基層治理;動員式治理;農地制度改革;地權擴張;鄉村振興

    一、問題提出

    探討農地制度與基層治理的內在關聯是政治社會學領域的一個重要議題。改革開放四十年以來,我國農地制度發生了重大變化,對基層治理產生了重要影響。一般認為,在不同的農地制度安排下基層社會將形成不同的治理模式。[1][2]我國不同時期農地制度改革內容不同,學界研究的側重點存在差異性。現有文獻集中分析家庭承包經營制度和土地流轉制度對基層治理的影響。

    改革開放以來,伴隨家庭承包經營制度改革,人民公社制度和集體農業瓦解,國家正式權力從農村退出,村民自治廣泛地發育起來。一些研究者集中探討家庭承包經營制度改革背景下集體土地制度與村民自治的內在關聯。集體所有權是國家力量建構起來的村組的制度性權力[3],是村級組織“汲取財力、扮演農村公共權威、組織提供公共物品和公共服務的基本資源或條件”[4]。集體所有制具有激活村莊政治和提供村民自治合法運轉空間的作用,尤其是土地調整賦予村莊自主化解矛盾和達成秩序的能力。[5]  

    城市化背景下,土地流轉日益普遍,成為影響基層治理的重要變量之一。土地流轉對基層治理的內容、方向、目標乃至模式產生了重要影響,推動村民自治向新型農村社區自治轉型。[1]既有研究注意到不同土地流轉模式對基層治理的影響。農民自發土地流轉產生的“中農”重塑了鄉村治理主體,他們是融洽階層利益關系、擔任村組干部、發揚基層社會民主的主要力量,在人財物大規模流出背景下維持了農村社會的基本秩序。[6]而政府推動的大規模土地流轉消解了以“中農”為主體的鄉村精英,基層治理面臨失去主要責任人、陷入無治理狀態的困境,對鄉村社會秩序造成巨大沖擊。[7]

    現有文獻主要關注家庭承包制度和土地流轉制度對基層治理的影響,對本文具有重要啟發。在新形勢下相關研究尚有進一步拓展空間。其一,黨的十九大報告提出鄉村振興戰略,國家積極改造農業農村和全面推動農業農村現代化發展,基層治理的內容和目標發生了重要變化,農地制度改革發揮影響的環境和機制與以往不同。其二,家庭承包經營制度和土地流轉制度等具體制度改革的深層邏輯是農民地權擴張,現有研究關于地權擴張對基層治理的總體影響的研究不足。鑒于此,本文以土地制度為切入點,探討鄉村振興背景下農村基層治理模式變動的邏輯和地權擴張對基層治理的影響。

    考慮到鄉村振興背景下公共建設的大規模開展,對農民進行土地利益動員的重要性凸顯,本文借用政治社會學的“動員式治理”概念建構農地制度和基層治理的邏輯關聯框架。動員式治理是指通過協商、勸服、情感工作等治理手段動員農民達成集體行動的治理類型,是一種與以法治和強制手段為保障的行政科層制不同的治理模式。[8]在本文中動員式治理主要指基層組織通過動員農民整合分散土地利益的方式和過程。文章首先分析鄉村振興背景下動員式治理的形成,然后分析當前土地制度改革對基層治理的產生的一些負面影響,最后提出促進農民動員和形成善治秩序的農地制度改革建議。

    二、鄉村振興背景下動員式治理的形成

        鄉村振興戰略實際上是對鄉村社會的現代化改造,改變了基層治理的內容、目標和模式。本部分從土地制度角度分析當前階段的基層治理類型,剖析鄉村振興戰略對基層治理的影響。

    (一)鄉村振興戰略與基層治理轉向

    黨的十九大報告提出新時代中國社會主要矛盾轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾”。這種發展不平衡不充分突出反映在農業和鄉村發展的滯后上。在這一判斷的基礎上,我國提出“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的鄉村振興戰略。這既是對過去新農村建設、美麗鄉村建設政策的延續,也是新時期解決“三農”問題、全面實現農業農村現代化的重要舉措。[9]從基層治理角度來看,鄉村振興戰略的提出意味著基層治理目標已經從通過資源汲取支持城市發展轉變為國家通過資源輸入推動農業農村現代化發展,農村社會發展進入建設階段。正是在這個意義上,“治理有效”在鄉村振興戰略中具有基礎性作用。

    在基層治理層面,國家對鄉村社會的現代化改造既包括農業生產層面的土地整治、農地細碎化治理、農業設施建設等,也包括農民生活層面的道路修建、環境衛生整治等。這些基層治理活動大都涉及到農民之間的土地利益關系協調問題,包括調整土地權屬關系、占用土地、毀壞青苗、拆除豬舍、廢棄廁所等地上附著物等。一些基層治理活動表面看起來與土地沒有關系,但實際上也涉及到土地利益協調問題。如公共文化建設往往需要占地修建文化廣場、籃球場等。這意味著農村現代化改造不僅是工程技術過程,而且是整合土地利益的公共治理過程。或者說,農村社會嵌入在土地上,農村秩序在很大程度上建立在土地關系上,基層治理是一個改革和協調附著在土地上的政治、經濟、社會和情感關系的過程。

    隨著國家資源輸入的增多和公共建設的開展,土地利益關系成為農民之間最廣泛和最緊密的利益聯系。農民會將其它治理活動投射到土地利益協調過程中,土地利益關系調整產生的公平感也會影響農民對其它基層工作的支持態度。比如,如果基礎設施建設過程中存在占地不均衡問題,部分農民會產生“怨氣”,不支持基層組織的其他工作,部分農民在其他治理活動中要求基層干部解決占地不均衡問題。在這個意義上,土地利益關系具有連帶性,使得土地利益關系協調具有總體性特征,涉及到整個基層治理秩序。由此看來,基層治理的一個重要內容是協調農民之間的土地利益關系,這是一種“嵌入土地中的基層治理”。

    (二)土地分散占有與動員式治理的形成

    基層組織如何協調土地利益關系,與農地制度安排和地權分配關系緊密相關。家庭承包經營制度安排下,集體將土地分配給農戶使用,形成土地分散占有格局。在這種土地占有關系下,農民之間存在復雜的土地利益關系。一是土地利益分布不均衡。公共建設一般只占用部分農民的土地,占地成本難以完全參照利益進行分攤,每個農戶的土地利益分布具有差異性。例如,村莊內的所有農民共同使用道路,但修建道路只占用部分農民的土地或者要砍掉部分農民的樹木,每個農戶占有土地的面積不同,獲得的利益也不相同。二是農民搭便車問題。基層治理提供的是公共利益,總是有部分農戶會采取搭便車策略,要求獲得超出合理邊界外的土地補償。

    在信息不對稱的情況下,農民有很大的博弈空間,國家很難甄別農民的不合理利益訴求,也難以協調農民之間復雜的、瑣碎的土地利益關系。這就需要基層組織通過農民動員因地制宜地制定符合農村實際的方案,甄別和遏制農民的不合理行為,協調農民之間十分復雜的土地利益關系。這實際上是一個整合農民土地利益關系和“結平衡賬”[10]的過程,也是一個農民廣泛參與的過程。在某種程度上,基層組織的動員能力、農民參與的深度決定了基層治理的效果。

    在這個意義上,整合土地利益的動員式治理可以用來概括鄉村振興背景下的基層治理類型。既有研究大多從汲取治理資源或者降低治理成本的角度論證動員式治理的必要性,認為資源輸入時期不需要汲取資源,主要是分配資源,無需農民動員就可以實現有效治理。[11]有研究者將資源下鄉時期的治理模式稱之為分配型民主或者利益分配型治理。[12]本文從土地制度安排角度闡釋了動員式治理的形成機制,認為資源輸入時期農民動員仍然占有很重要的位置。

    整合土地利益的動員式治理與其它類型的動員式治理不同。土地具有不可移動性,一個農民不同意參與就會徹底瓦解集體行動,占有特定位置土地的農民的個體行為都會影響基層治理的有效開展。或者說,任何農戶的個體決策和行動對基層治理都具有“一票否決”的作用。這會激勵特定位置的農民憑借占有土地而試圖成為拒不參加者,以獲得更多的個體利益。因此,基層組織必須對每一戶農民進行有效動員,促進所有農民形成一致行動,才能實現基層治理目標。在其它類型的動員式治理中,少數農民對集體行動并不具有“一票否定”的作用,基層干部只需要對大部分農民進行有效動員,在少數農民動員無效的情況下也可以實現基層治理目標。從這個角度來看,其他類型的動員式治理存在動員效果的差異性,而整合土地利益的動員式治理只存在“要么動員失敗、要么動員成功”這兩種結果。

    因此,“整合土地利益的動員式治理”是一種分析土地制度改革影響基層治理的分析框架。這個分析框架的理論邏輯是土地制度改革通過影響農民動員的方式作用于基層治理。其理論假設是如果土地制度改革有利于農民動員和土地整合,基層治理的治理績效就較好;如果土地制度改革不利于農民動員和土地整合,基層治理就會陷入困境。

    三、農民地權擴張與動員式治理的困境

    自家庭承包經營制度改革以來,農地制度改革的總體方向是單向度擴張農民的土地權利,土地制度日益個體化。農地制度改革者試圖通過農民地權擴張增強農民個體權利,以約束基層權力的非規范運作,忽視了對農民動員的影響。本部分從基層組織的動員能力和動員合法性兩個角度分析農民地權擴張對基層治理的不利影響。

    (一)農民地權擴張與農民動員失敗

        農地制度改革從承包地期限、土地利益分配和物權化保護三個方面擴大農民地權。一是土地承包期從15年再延長30年,新一輪土地承包法修訂將在二輪承包基礎上再延長30年。由此看來,承包地75年穩定、不允許調整,農民獲得了實際的土地占有權利。二是農業稅費取消后,集體不再分享土地利益,農民獲得了所有的土地利益。土地流轉制度改革明確提出“自愿有償”為核心的市場化土地流轉制度,確保農民獲得所有的土地流轉收益。且農民享有自由流轉土地的權利,獲得了除土地自由買賣外的所有自由處分權。三是2007年《物權法》明確界定農村土地承包經營權是一種用益物權,對農民的土地權利進行物權化保護。2014年開始全國范圍內開展的承包經營權確權頒證登記政策則將農民的土地權利與特定地塊固定起來進行物權保護,在實踐層面建立了土地物權保護關系。農民幾乎獲得除土地自由買賣外的所有土地權利,農民的土地權利實現了從生產經營自主權向用益物權乃至“準所有權”的重大轉變。[13]

    集體所有權是基層組織的制度性權力,賦予基層組織對集體土地的支配權。集體機動地、集體收入等是基層組織進行農民動員的物質資源。集體收入或者機動地等都是所有農民共同所有的公共資源,使用集體收入或者機動地對利益受損農戶進行補償實際上是將公共建設占用的土地或者花費的成本均攤給每個農戶。農民地權擴張限制了基層組織的土地調控權。一是承包期長期固定、不允許調整,基層組織喪失土地調整權利,也喪失了機動地來源。二是農業稅費改革取消了農業稅費,大部分農村尤其是中西部農村喪失了集體收入。基層組織缺乏動員農民的手段,無法解決土地利益分布不均衡問題。那些受益較少、利益受損的農民缺乏參與集體行動的積極性,有利于全體農民生產生活的公共建設無法進行。

    集體土地制度下的土地是農民的共同財產,也是基層組織管理的對象,基層組織具有調整農民土地關系的合法性。農民地權不斷擴張尤其是農民對特定地塊的占有受到物權保護,基層組織喪失調整農民土地利益關系的合法性。這就無法將多數民主決策原則執行下去。基層組織即使通過農民動員甄別出部分農民的不合理行為并能夠獲得大部分農民的支持,也難以遏制部分農民的搭便車策略。即便地方政府對利益受損的農戶進行補償以及解決土地利益分布的不均衡問題,部分農民也會采取“以地謀利”的搭便車策略,試圖通過占有土地要求獲得更多的土地補償。換言之,農民地權擴張不僅賦予每個個體農民反對集體行動的合法性,也使得農民獲得了更強的要價能力。由于多數民主決策原則失效,部分農民的搭便車策略難以得到遏制。在基層治理過程中,基層干部花費大量精力推動公共建設,往往因為有一兩戶農民不同意占地而功虧一簣。從這個角度來看,日益個體化的土地制度成為個體農民反對集體行動和公共治理的制度支持。

    (二)動員失敗產生的問題

    1.集體行動困境

    按道理來說,在資源下鄉時期,因為不需要向農民籌集資源,個別農民無法通過不繳納資金的方式反對和阻撓集體行動和公共治理。只要大多數農民達成公共決策,公共治理就可以順利地開展,這就不會產生“釘子戶”。實際上,由于土地利益分布的不均衡性,每個村民小組都有個別農民不同意占地。其他農民的需求沒有得到滿足,也就不會支持其它治理活動,進而也成為其他治理活動的阻力。甚至于,有些農村地區的基層治理困境主要是由于基層組織無法有效協調和整合土地利益關系導致的。一些研究者也注意到了資源下鄉時期農民動員失敗導致的“釘子戶”問題。[14]本文從土地制度角度闡釋了資源下鄉時期“釘子戶”產生的制度根源。

    由于少數人不同意占地,公共建設和公共治理無法開展。這就產生了一種“少數決定多數”的困局[17]。既非基層組織的行政權力,也非多數農民的共同意志,而是個別農民的意志決定了集體行動能否達成以及基層治理狀態。我們在全國農村調查發現,因為個別農民不同意占地,國家項目工程無法落地,“最后一公里”難題普遍存在。[15]奧爾森很早就揭示出了這種“或者必須百分百參與,或者就干脆什么共同努力也沒有” [16](P32-34)的集體行動困境。相比較而言,在其它的基層治理活動中,少數人不參與集體行動只是影響基層治理的效度,不會產生基層治理徹底癱瘓的情況。從這個角度來看,資源下鄉時期阻礙公共建設的不合作行為帶來的負面影響遠勝于資源汲取時期不繳納農業稅費的農民。

    2.基層治理灰色化

    當農民動員失敗,一些農村地區的替代手段是引入灰色力量。灰色力量的主要特征是私人暴力的使用處于法律的灰色地帶,暴力使用者通過“踩線不越線”的方式逃避法律責任,國家機關難以使用法律對其進行制裁。村干部本身可能不一定擁有灰色力量,但可以與擁有灰色力量的社會勢力結盟。當然,在基層治理過程中,村干部也不一定直接使用灰色力量,更多時候灰色力量只是作為一種象征符號,發揮隱秘的震懾作用。在灰色力量作用下,基層治理遵循的是“擺平”的邏輯而不是積極化解矛盾的邏輯。基層干部往往運用灰色力量的威懾作用壓制農民的反對意見,而不是對農民進行充分動員。

    擁有灰色力量資源的村干部可以完成公共建設任務和避免基層秩序癱瘓,那些敢于講狠或者具有社會勢力背景的“狠人”登上村莊政治舞臺。基層政府主要關心的是公共建設工程項目“落地”和維持社會穩定,而不介意由誰擔任村干部以及采取什么樣的治理手段。不少實證研究者在農村調查發現,現在的“農村工作要講狠”,“開展農村工作需要有強勢的人”[18](P295)。我們在中部某省一個省會城市的農村調查發現,有50%以上村莊的村干部都是擁有灰色力量資源的“狠人村干部”,并且基層政府依賴“狠人村干部保障公共建設的實施和維持基本的社會秩序。由此看來,基層社會出現了以擺平農地制度支持的反對者為核心形成的鄉村治理結構。從這個角度來看,治理灰色化是基層社會應對動員式治理困境的策略選擇。

    對灰色力量的引入帶來鄉村治理灰色化和內卷化。“狠人村干部”使用灰色力量并不是沒有回報,他們往往通過村干部這個職位換取經濟利益或者政治權利。例如,擔任村干部便于承包項目工程或者當選人大代表等。這就在農村社會形成了一個分利秩序,地方政府依賴“狠人村干部”維持社會秩序,默認他們獲利。從這個角度來看,鄉村治理灰色化和分利秩序的形成并不僅僅是因為基層代理人的逐利動機,而在很大程度上是農民動員失敗導致的意外后果。基層秩序的維系不再依靠國家正式權力以及大多數群眾的支持,而是依靠非正式權力及灰色力量。同時,國家輸入的資源越多,灰色力量使用越多,耗散的治理資源越多,由此導致基層治理內卷化。

    四、農地制度改革路徑與善治秩序的實現

    根據以上分析,農地制度不斷個體化導致了基層治理困境,妨礙了鄉村振興戰略的實施。基于農地制度改革與基層治理的關聯機制,如何通過農地制度改革促進農民動員和整合分散的土地利益是實現善治秩序的關鍵。在農民分散占有土地的條件下,依靠農民之間的私人協商和政府的行政權力難以實現善治秩序。賦予基層組織一定的土地調控權,可以促進農民動員的有效實現。

    賦予基層組織土地調控權的一個核心問題是要農民與集體地權之間保持均衡。在改革開放初期,農民獲得承包土地的權利,基層組織具有調整土地、獲得集體收入等土地調控權。農民與集體地權之間保持平衡關系,在保障農民土地權利的基礎上充分發揮基層組織的土地調控權,維系了農民的基本生產生活秩序。后來在一些農村地區,由于基層組織的土地調控權不受控制,基層干部忽視農民需求和喪失動員農民的積極性,產生了侵犯農民土地權益的問題。這在一定程度上促使農地制度改革不斷擴大農民的土地權利,導致的結果是農民與集體地權關系的失衡。這或許可以保障農民的土地權利不被侵害,但也弱化了基層組織的動員能力和動員合法性。

    在土地承包經營權與集體所有權“兩權分置”產權結構下,保護農民土地權益要求土地承包經營權保持穩定,這與賦予基層組織土地調控權之間存在張力。中央政府提出的“三權分置”制度設計有利于實現農民與集體地權之間的均衡。在農地制度改革中,將土地承包權與土地經營權分離,保持土地承包權穩定以保障農民的土地權益,基層組織調整土地經營權以實現有效的公共治理和推進農業農村現代化發展。

    在城市化背景下,農民在城鄉之間雙向流動,在年輕時外出務工,年老或者城市化失敗時返回農村繼續耕種土地。農民的土地權利訴求是進城的時候可以將土地便利地流轉出去以獲得土地租金,在返鄉的時候可以便利地將土地收回來繼續耕種。在這種情況下,農地制度改革就沒有必要將農民的土地權益與特定地塊固定起來進行保護。如果將農民的土地權利與具體地塊脫鉤,也可以通過保持承包權不變保障農民進城時流轉土地和獲得土地租金的權利,保障農民返鄉時可以獲得土地繼續耕種。在保障土地承包權不變的情況下,基層組織調整土地經營權并不會侵犯農民的土地權益。

    基層組織擁有對土地經營權的支配權,可以通過土地規劃、調整地塊的位置、均衡占地關系等進行村莊建設和農業發展。土地調控權主要發揮動員農民和進行土地利益整合的公共治理功能,而不是改變土地承包關系,更不是要收回農民的土地經營權。一些研究者強調賦予土地經營權以物權地位,主張將土地經營權與特定地塊固定起來以進行物權保護。[19]單方面增強土地經營權的思維延續了之前地權持續擴張的思路,同樣不可避免地導致基層治理困境。

    我們在農村調查發現,一些農村地區進行農地制度創新,證明了上述農地制度改革路徑可以克服動員式治理的困境。例如,湖北沙洋縣采取“不動面積、調整地塊”的新型土地調整方式,“不動面積”保持土地承包關系不動,保障農民的土地權益,基層組織調整農民之間的地塊位置,治理農地細碎化問題和進行基礎設施建設。又比如,安徽繁昌縣在土地流轉制度設計中采取“確權確利不確地”土地確權方式,“確權確利”確定農民在土地流轉中自由決定權和收益權,但不將地塊固定到農民手中,基層組織就可以整合土地經營權,匡正農民自發土地流轉的“市場失靈”問題。這些地方實踐通過保障農民的土地面積穩定和土地收益權的基礎上賦予基層組織調整土地的權利,化解了農民土地權益保護和充分發揮基層組織土地調控權的內在沖突。

    從基層治理的角度來看,“三權分置”創新實踐的重要意義是通過土地經營權和土地承包權的分離解決了地權調控和農民土地權益保護之間的張力問題。在“兩權分置”產權結構下村集體與農民之間既有承包關系,又有經營關系。村集體調整地權關系很容易侵犯農民的土地權益,地權不穩定也不利于農民土地權益的保護和農村社會的穩定。通過“三權分置”改革,村集體與農民的承包關系和經營關系分離。通過土地承包權穩定保障農民的土地權益,調整土地經營權并不會侵犯農民的土地承包利益。特別是小農戶仍然是主要的農業經營主體的情況下,土地承包者和土地經營者二者合一,土地經營者沒有發生變化。但是村集體與小農戶的權利義務關系發生了變化,為基層組織調控地權的發揮提供了制度空間。因此,農地制度“三權分置”改革在新的歷史條件下找到農民與集體地權之間的均衡點。

    綜上而言,在鄉村振興戰略推動的鄉村現代化轉型過程中,基層組織需要通過農民動員整合分散的土地利益。地權持續擴展導致農民和集體地權關系失衡,影響了基層組織整合分散土地利益的能力。改革的路徑是在農民流動和農民新的地權訴求的背景下,通過“三權分置”改革將土地制度的產權保護功能和產權協調功能進行分離,充分發揮集體的土地調控權,促進農民動員和達成基層善治秩序。

    五、結論

    本文主要探究鄉村振興背景下農地制度變革對基層治理的影響。鄉村振興戰略背景下,大量資源下鄉和公共建設增加。在土地分散占有條件下,基層治理的有效開展需要通過農民動員整合分散的土地利益和促使農民達成一致行動,由此形成整合土地利益的動員式治理模式。單向度擴張農民地權弱化了基層組織的動員能力和動員合法性,使得土地利益均衡問題和搭便車問題難以解決。在農民的土地權益已經得到充分保護的情況下,農地制度改革應充分運用“三權分置”制度設計,賦予基層組織一定的土地調控權,以實現善治秩序。

    “動員式治理”是本文引入的核心概念,在此基礎上又具體闡釋為“基于整合土地利益的動員式治理”,有很強的理論建構意義。鄉村振興戰略啟動了農業農村現代化轉型,對附著在土地上的村莊社會進行持續改造的過程。農地制度改革對基層治理的影響凸顯,如何分析農地制度改革對基層治理的影響成為一個重要的理論問題。根據本文的分析,農地制度改革通過影響農民動員作用于基層治理,可以將是否有利于農民動員作為衡量農地制度改革的治理效果的標準。從這個角度來看,我們要從有利于農民動員的角度進行農地制度改革,利用“三權分置”改革賦予基層組織調控土地經營權的權利,以形成善治秩序和推進鄉村振興戰略的實現。

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