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    派性政治的實踐及治理政治代表性視角

    劉銳  四川大學 公共管理學院

     

     

    摘要:無論一元還是二元派性執政, 派性政治都存在代表性問題。它突出表現為:一方面, 派性在競選時宣稱代表群眾利益, 另一方面, 派性在上臺后與大眾漸行漸遠。在代表性斷裂條件下, 社會領域的不平等問題加劇, 村莊成為精英謀利的競技場。民眾重構代表制的努力, 因派性的介入遭遇失敗, 村莊政治合法性被侵蝕。通過村級治理制度創新, 能抑制派性謀利的空間, 但要克服派性政治的代表性問題, 還需構建更具代表性的體制機制。通過黨委重視、部門聯動來踐行群眾路線, 加強村級黨組織建設提升自身代表性, 能彌補村級程序民主的代表性不足問題。

    關鍵詞:派性政治   政治代表性   斷裂   實踐機制   治理   

    國內的農村派性研究,依據研究旨趣差異,大致可以分為兩條路徑:一條是組織視角的派性研究。該視角認為,作為非正式組織的派性由未完全原子化的村民構成[1],具有自愿性、易變性、利益性、獨立性等特點[2]。公共利益的多寡及力量對比,決定了派性競爭激烈程度[3]。另一條是主體視角的派性研究。該視角認為,構成派性競爭的動力,除開公共利益訴求,還有面子獲取壓力[4]。派性競爭力源于派性內的恩庇依隨關系[5],派性精英對關系網絡的利用會帶來私人治理[6]。總體看來,已有研究對派性的組織形態、組織間關系著墨多,對派性的政治屬性、派性與村莊的關系探討少。此外,相關研究將派性精英作為探討對象,對精英民眾間的關系協調討論少,派性研究易淪為去政治的研究。本文嘗試以政治代表性為研究視角,在代表性框架中整合個體視角與組織視角,探討派性政治的代表性斷裂及解決機制。

    一、理論基礎

    代表的字面意思看,代表(re-presentation)是再次(re)呈現(present),描述的是在場者和缺席者的關系。代表制就是以在場者為中介,通過某種機制的作用,使缺席者獲得在場感受[7]。要彌合代表制蘊含的在場又不在場矛盾,需選出有能力有意愿促進共同福利者當代表。

    Pitkin認為,如果代表與被代表者之間是純粹授權關系,代表在被授權之后所做的事情就應無須被過問,代表是否代表民眾、代表效果好壞等,就變得不再重要。Pitkin從形式和實質兩個角度,將代表分為四種基本類型。其中,形式代表包括授權型代表和責任型代表,強調代表與選民間的授權責任關系;實質代表包括描述型代表和象征型代表,強調反映授權責任關系的代表做了什么[8]。后來者無論如何定位代表角色,都將授權責任關系作為代表制起點。

    授權責任由兩個環節構成:一是代表由選民授權,二是代表向選民負責。在實際制度運作中,代表制聚集于代表的來源及代表程度,民主制聚集于代表如何產生和決策[9]。代表性與民主性統一的邏輯是,民眾是權力的最終所有者,民眾授權代表執行權力。當代表不忠于民眾任意妄為,民眾可收回權力重選代表。當前民主制普及各政治體,如何通過民主實現代表性,是選舉和治理優化的關鍵。

    要使選出的代表既以委托人身份表達意見,又在承認群體差異前提下達成政治共識,首先需要群體成員與代表建立共識。如果群體共識受到干擾無法達成,或選出的代表謀取私利沒有受到約束,就會出現代表型民主的異化,典型表現是以眾意置換公意,強勢群體利用民主過程服務私利,平民被邊緣化,權益被代表吞噬。其次,代表參與政治是為促進共同利益,如果代表在少數服從多數原則下,設法變為多數使利己的決策執行,各代表就會為爭取多數相互對抗。民主就會異化為代表間斗爭,及代表動員和重塑民眾的斗爭[10]。此條件下的多數統治實質是精英政治,只不過精英將自己裝飾為多數的代表。

    理想的政治是合作政治。要使合作政治成為可能,需要解決兩個基本問題:一是在代表與民眾間建立共識,二是在代表與代表間建立共識。如此,代表性可實現普遍性與特殊性統一,所有成員的意見就可大致同等的體現。但是,現實社會不是均質的,成員間能力不平等,代表型民主能在多大程度上建立普遍性和公共性決策,其實是值得討論的。在合作政治框架下,代表代替民眾從事決策開展政治活動,民眾要在代表設定的框架中行動,民眾對政治是冷漠的。但是,當代表對民眾進行合法排斥,民眾的政治參與及其抗爭,就會在與精英的互動中展演。

    代表性斷裂在不同的社會結構表現不同。當成員間有可標識的特征,如具有階層、地域、家族身份,代表性斷裂多源于代表性民主滯后,反抗多為建構更具代表性的政治;當成員分裂無法統一、代表無法與民眾同一,代表性斷裂會激發更多參與實踐。相較而言,同樣是政治反抗,前者期盼更具代表性的代表,通過制度創新以更好代表,后者呼喚更主動的公民出現,以協商和公民美德重構民主。現代化的中國農村社會,一方面是農民原子化程度日趨加深,一方面是農民的公民觀未完全建立,由此形塑的民主政治路徑應是,既完善民主政治體制,激活具有代表性的代表,又激發農民對公共事物的熱情,以公共協商的方式促成合作。

    本研究探討的派性政治,既非傳統的家族政治,又非現代公共政治,它介于兩類政治之間。本研究試圖論述派性競爭的邏輯及后果,結合代表性原理提出有效解決方案。

    二、代表性斷裂的基礎

    為什么某人能代表他人提出主張,他人愿意接受委托人意見表達?從政治社會學角度看,該問題指涉權力公共性。當群體成員具有共同利益,民眾只需選出能人當代表,同一性關系中代表會代替民眾[11]。從代表性原理來看,派性興起的社會基礎是同一性關系瓦解,政治基礎是代表利用代表身份謀私利。

    () 派性興起的社會基礎

    派性的興起顯然與村莊結構有關,但是否有家族斗爭就稱為派性,其實是需要討論的。我們在南昌農村調查發現,少有為私人利益上訪現象,但個體會為家族地位采取行動,哪怕損害自身利益也無怨無悔[12]。河南農村有類似現象,兄弟受欺負會自覺幫助,哪怕打架傷及自身安全。個體拋卻小私利益甘愿為家族出力,表面看來是家族激勵和懲罰機制有效,深層原因是個體以維護家族利益為義務。正是家族內公共性的彌散存在,使得家族間角力激烈但有序。家族政治變遷受到影響:一類是晚清以來的現代國家建設,國家瓦解家族以利于資源汲取; 一類是市場經濟和大眾傳媒沖擊,多元關系削弱人們的家族依賴。盡管家族的世俗功能不斷在降低,雙重抽離沒有使農民成為公民,血緣和地緣仍是人際交往基礎。但是,地方性規范的約束力不彰、倫理關系的主導作用下降,卻是不爭的事實。當家族的公共性瓦解,派性就有了發展空間。

    不管村莊處于何種發展階段,個體都依賴差序格局和圈子[13]。只不過傳統村莊圈子次要些,而在尊重自我的現代村莊,個體具有主動性和利益性,圈子因其靈活多元被看重。一方面,村民以家庭為基礎,以職業為載體交往,關系的模化會形成圈子。另一方面,圈子是家庭功能不足的填充,它發展的是平等互利關系[14]。我們將村莊交往分為三類,分別是自己人關系、熟人關系和陌生人關系。稍作比較會發現,家族主要處理自己人關系,圈子形成主要依靠熟人關系。生活方式變遷帶來的交往,最多只能形成松散共同體,圈子本身難有集體行動力。要形成集體行動促成派性政治,需要從村莊縱向結構分層理解。

    我們講分層一般指社會分層,當人們的評價不僅穩定和重復,且與權力體系掛鉤形成貴賤區分,我們就認為該分層有政治屬性,即政治分層[15]。如果說傳統村莊政治分層源于血緣序列中的輩分層級,現代村莊政治分層源于收入帶來的影響力。我們以家庭收入為標準,將村民分為五大階層。最上層是富人階層,所占比例不超過10%,其高收入既源于政治資源轉化,又源于自身能力強市場機遇好,他們的圈子散布于村莊內外,是否參政要看村莊利益流量。其次是中間階層,在村莊中占30%左右,他們聰明能干有活絡的人際關系,相較上層市場機遇和風險意識要差一些。該階層主要利益和關系在村莊,有較強的政治參與興趣,與上層是合作競爭的關系。中下層是普通村民,在村莊中占50%以上,主要依憑家庭成員努力,為維持生活體面,他們不停地干活,建立的圈子較小,政治參與意識弱。最下層是貧弱階層,在村莊中占10%左右,好吃懶做、家庭變故等,都使其淪為貧弱階層,他們中的大部分是無政治層,少部分憑借拳頭和胡攪蠻纏,會被上層利用參與村莊政治。

    從村莊關系結構的圈層化,能否推出階層政治[16]的到來?答案是否定的。階層政治作為現代村莊政治類型,無論是組織關系還是利益行為,價值取向和行為方式都有公共性。盡管當前農村出現階層化輪廓,但階層權利意識覺醒并不隨之產生。就調查情況看,少數地方的階層政治現象不穩定不明顯,政府治理機制改變,派性適當利益吸納,可瓦解底層的組織性,使其抗爭喪失公共性,換言之,派性而非階層是村莊政治主導。

    () 派性興起的政治基礎

    家族和派性均屬于非社團性利益集團[17],兩類組織政治行動表現有較大差異。在血緣主導的村莊家族選舉競爭并不鮮見,選舉的基礎是倫理關系和地方規范。能人為抽象利益如面子和榮譽參選,成員堅定支持能人不接受賄選,家族競選因此激烈卻講規則。而在去公共性的村莊,個體難因社會性報酬參選[18]。調動精英參政興趣的是體制性利益。除少數資金雄厚、關系網大的精英,單憑自身實力就能獲得體制位置,因此形成一枝獨秀的富人治村格局,大部分精英清楚地知道要當上村干部,除自身具備實力,還需組織支持,圈層關系結構為競選提供了條件。

    盡管共同利益意識的缺席,使精英侵占公益的行為難被村莊輿論有效制約,但要使精英無障礙地獲利,還需鄉鎮政府的權力默認。鄉鎮行政的動力主要有兩個:一是在經濟錦標賽中拔得頭籌;二是平衡發展與穩定的關系。大部分鄉鎮若非經濟發展需要,一般難有侵占村級利益的積極性,否則精英反抗影響村莊穩定。另外,即使政府加快推進城鎮化,為減少沖突一般通過精英替代,以政治合作方式來完成,而非直接介入村莊政治。政府的不出事邏輯擴大了精英活動空間,精英因此自由結盟各自構建派性。

    理論上講,個體為了謀利自覺加入派性,村莊會形成多元派性格局,事實并不如此。首先,派性盡管不同于俱樂部組織,但派性興起基礎是謀求利益,若個體既不能為派性出力,又與核心層無連帶性關系,就難以被派性吸納;其次,派性的組織結構松散易變,當派性自覺實力弱難以勝出,就會選擇與其他派性合作,遂帶來二元派性均勢格局。當然,派性聯盟關系的牢靠與否,既看合作派性的利益允諾,又看雙方領導間私人關系。個別條件下,競選派性不接受小派性加盟,主要是小派性的要求多,無助于選舉形勢改變。另外,派性加盟的作用復雜,若加入者是投機分子,他可能會背叛本派性,競選過程可能會戲劇化。有智慧的參選派性領導,會用多種手段俘獲盟友。

    富人階層發起的派性是以精英為核心,熟人作擴展,自己人作補充的關系網。派性內的關系有兩類:一類是自己人關系,主要是家屬和親戚。由血緣帶來的情感和身份認同,使自己人產生強關系強信任。自己人不僅堅決投票給本派性,而且盡己所能為本派性拉票。一類是熟人關系,多是圈層結構中的熟人。與自己人關系的封閉和無限責任不同,熟人關系是人情交換和工具性交換的混合體。交往密集和利益相容程度差異,使熟人關系分化出內核和外圍。一般說來,工具性越強越在派性邊緣,派性成員越可能被替代。反之,情感性和規范性越強,成員越靠近派性中心。

    派性精英要占據體制位置,首先要先提高派性凝聚力。如果派性領導懂得互惠,愿意讓出蠅頭小利,會收獲較高的聲譽;如果派性領導給足成員面子,在生活中懂得關心和幫助,交往增多會增強連帶關系。派性整合既為保障既有選票,也為進一步選舉動員做準備。我們依據村民與派性領導的親疏關系,將選票分為己方鐵票、偏向票、中間票、對方鐵票。部分村民是派性領導的自己人,他們無需動員即投票,我們稱其為己方鐵票,反之即為對方鐵票。部分村民是雙方派性領導的熟人,他們投給何方要看派性動員水平。將選票分為偏向票和中間票,主要依據是村民政治意向。中間階層對村莊未來有思考,但自身能力有限難直接競選,他們就投給與己契合的派性。雙方派性不僅要用常規手段動員,還要做思想工作誘導中間階層投票,我們稱該選票為偏向票。普通村民和貧弱者在乎實在利益,對哪個派性當政及治理的興趣弱,雙方派性主要利用金錢,間或通過小恩小惠俘獲,我們稱該選票為中間票。在去規則性的村莊,派性競選核心策略是賄選,贏得選舉過程的代表性差。獲勝派性只對派性利益負責,不擔當公共利益代理人角色。

    三、代表性斷裂的實踐

    派性執政的理想邏輯是,確立代表的群體,不斷調適組織邊界,擴大代表性增強包容性,以有效治理提升代表力。現實情況是,執政派性不僅不修復代表性問題,而且利用掌握的權力大肆攫取各類資源,在野派性為分杯羹想盡辦法挑起斗爭,民眾出于能力匱乏和生存需要尋找新政治代表。在野派性與民眾合作反抗重構代表制,權力不對等帶來派性勢利化和底層無助化。

    () 派性治理的利益化

    當血緣關系穩固,村莊凝聚力強,村治主體無論由單一還是多個家族構成,穩態的村治模式都推選出家族代表實施共治。村干部首先要代表家族利益,否則得不到家族成員支持。其次,村干部要平衡好族內和族際關系,一旦挑戰家族間正義會遭遇反抗。再次,家族是爭取抽象而非實在利益,家族掉面子或丟榮譽是大事,成員會為了家族利益自覺抗爭。派性行動與家族差異大,精英為謀利結成派性,若賄選成功入主村政,派性不會滿足于只是服務,它要利用權力獲得利益。一般情況下,核心位置由雙方派性領導擔任,其他村干部一般選擇依附于一方。執政雙方派性清楚,要想源源獲取利益,只有與對方合作,但是合作會遭遇干擾。

    除個別派性以讓利換取合作,由此獲得更大的潛在利益,多數派性借實力展開競爭。若本派性實力強于對方,就以強力要求對方服從。若本派性與對方實力相當,就與對方派性劃定利益邊界,待自己實力做大再擴張利益。多數時候派性關系難以穩定,主要是利益流量既有存量又有增量,即使存量利益分配上能達成妥協,增量利益出現會使談判成本增大。另外,派性間的實力對比是動態而非靜態的,與在野派性合作或與政府搞好關系,均可能引起派性實力對比的變化,爭奪利益邊界會制造派性矛盾。派性博弈的后果有兩種:一是派性在多次博弈后選擇政治割據,派性溝通的暫時中止及持續的斗爭,將使村莊穩定大局受到連帶影響。二是變二元派性治理為一元派性治理,如果一元派性的權力穩定有序,村治表面的政治穩定就可以得到維系。

    派性由兩類人構成,分別是自己人和熟人。待派性上臺執政,自己人是否跟隨派性,要看是否契合派性需求,多數情況是自己人淡出。執政時依然活躍于派性的,是村莊邊緣人和中間階層成員。派性團結顯然不源于帕特南所謂的社會資本[19],而是源于派性領導的權力優勢及其利益俘獲。派性領導既可能自利不顧成員訴求,也可能以謀取的資源促進派性發展。前一類派性領導本著干完三年就走人的心態,其機會主義的參政行為可能帶來成員倒戈,后一類派性領導不僅要擴大自己的利益邊界,同時要滿足派性成員的欲望以保證忠誠。派性成員依據能力均等化分享資源,會帶來對派性領導和目標的忠誠。

    機會均等原則下的分利,只能保證本派性大致團結。當對方派性利益俘獲更甚,或成員與對方派性更加熟悉,可能瓦解本派性的集體力。不少派性領導因此在利誘外,通過人情往來增進成員的服從。比如,派性成員家里要辦事,派性領導會去趕人情;派性成員生活有困難,派性領導會伸出援手;在交往中尊重對方,給派性成員面子;做事時表現出民主姿態,以討論而非壓制促成合作……人情交換的不對等性,使感情色彩高于算計,日常往來的惠顧性,為派性領導帶來人緣。

    當派性更有凝聚力,派性謀利就更有力。在此條件下,派性領導撈取村莊內外巨額利益,中間層成員獲取項目的發包利益,邊緣人占有山林、水塘、土地等資源。派性領導與成員間相互協助、共同謀利,以派性為主建立的分利秩序[20]快速形成。

    () 派性反抗的私利化

    執政派性的勢力大,既謀取幾乎所有利益,又實施有效吸納策略,同時抑制各類反抗,只在極少數村莊出現,且只能保證暫時的穩定。多數村莊的派性治理呈兩種形態:一種是二元執政派性中一方占據優勢,另一方處下風謀利空間受限制;一種是二元執政派性結成利益聯盟,在野派性與執政派性矛盾隨之突顯。無論哪種村治模式,派性有強弱之分。當優勢派性建立相對封閉的關系,弱勢派性意欲自身利益最大化,需要在共同敵人面前選擇合作,至于廣度和深度要看派性領導關系。

    奧爾森認為,以自利為基礎形成的組織,要促成集體行動需具備的條件:一是組織規模小,組織成員不多,彼此清楚對方的心思,成員搭便車會被譴責;二是組織規模較大,可實施選擇性激勵,該激勵既包括物質也包括非物質,目的是激勵當權者為組織作貢獻[21]。如果說執政派性有效運轉且規模不斷擴大,得益于運用利益均分和人情交換原則[22],弱勢派性要反擊需權力精英自我激勵。體制性權力來源于兩方面:一方面是自上而下的政府賦權,一方面是自下而上的群眾授權。如果利用國家權力縫隙打擊執政派性,或者利用民眾對新型政治代表的期盼適時聯合反抗,失利派性領導就有機會登上執政舞臺。

    多數派性領導都屬于富人階層,都要為自己的產業發展忙碌,不遺余力地糾纏優勢派性,對派性領導是否值得呢?有派性領導說,人活著就是圖面子,我們這里爭氣不爭財。翟學偉認為,面子是在他人心中形成的地位序列,一個有面子的人意味著他得到所在群體或圈子承認,掉面子可能涉及情感、道德、自尊心等問題[23]。對于那些落敗的派性領導,村民會以流言表達輕視,派性領導的尊嚴受侵蝕,人活一口氣,樹爭一張皮,只有繼續斗爭最終勝出,才能得到村民正面評價,重新收獲有意義的體驗。雙重心理交織激勵派性領導競爭,村務監督權褪變為派性權力斗爭工具。

    派性競爭失利驅使唯利是圖的成員離開,仍然支持和聽從派性領導者有三類:人情關系較強的熟人、尋求庇護的中下層人、有血緣關系的自己人。弱勢派性領導通過與成員互動,建立三大抵抗優勢派性的策略。對于熟人,多是以情感交往及利益施予,建立同他們的強責任連帶關系。如此,熟人就追隨派性領導,做損害優勢派性的事,如通過線人搜集散播小道消息。對方派性領導的私生活、權力行使的不規范、交往中不正當關系,等等,都可能被制造出來混淆視聽。優勢派性在確認主要參與者后會反擊,如對弱勢派性成員正當權益申請不予理會,它客觀上強化了跟從者與派性領導關系。與弱勢派性血緣關系強的成員,分享丟面子喪失的生活體面,于公于私都會支持派性領導,他們在生活中進行各類軟抵抗,如不配合優勢派性的決策,征地中找各種理由不簽協議等。

    中下階層在競選階段的選擇,會對其后來生活帶來影響。若投票對象變為后來弱勢派性,后續治理中其權益可能被無視。如宅基地申請,優勢派性會優先考慮他人,哪怕該村民各項條件符合。部分中下層無計可施,只能繼續依附原派性。中下層中的少數邊緣人,為了追求美好生活,放棄主流處事規則,擅長運用暴力威脅。正是看中其耍蠻斗狠能力,弱勢派性多會將邊緣人吸納,邊緣人因此成為治理障礙,如召開村級會議有意搗亂,項目實施中找借口阻撓。極端情況是弱勢派性策劃給予資金支持,邊緣人不斷到政府上訪反映村治問題,丁點村莊矛盾或子虛烏有之事會被翻出來。邊緣人在派性指使下鬧大事情,地方政府不堪其擾多會選擇息事寧人。一旦政府懲戒治村派性,邊緣人隨即獲得獎勵。

    除利用派性成員進行分散反抗外,派性領導還借用村治危機反抗。優勢派性上臺后會憑借權力,源源不斷地汲取村莊各類利益。村莊利益有兩類:一類是不競爭不排他的公眾利益,優勢派性的占有不危及村民切身權益,村民產生相對剝奪感但不致于反抗;一類是有排他有競爭的共同私人利益,優勢派性的侵占損害村民正常生活,村民在忍無可忍的條件下會反抗[24]。弱勢派性只須穿針引線誘導,適時動員并參與其中反抗,群體泄憤、集體上訪等就會發生。一般說來,只要上級權力介入與村莊弱者反抗共振,弱勢派性的權力就可能增強并因此反敗為勝。

    四、代表性斷裂的彌合

    在社會結構較為簡單,階層分化不太劇烈,共同利益易被感知和建構的村莊,代表制悖論因精英的倫理責任感會被化解。然而,隨著村莊關系的日趨圈層化、階層邊界清晰且越發市場化,代表與民眾利益分離代表性問題擴大。其實,代表的精英化本身不是問題,村治組織本應吸納精英政治參與。關鍵是,化解精英主導的派性化競爭弊端,完善治理制度修復授權責任關系,提高公共組織回應民眾訴求能力。

    () 以制度建設規范派性行動

    派性政治屬于精英政治范疇,要使精英代表對民眾負責,需建立行之有效的體制。曼海姆指出,民主不是去掉所有的精英階層,而是以一種新型的精英選擇方式和精英自我表現方式為特征……”[25]。曼海姆所謂新型方式的村莊展現,就是使村民自治制度有效運轉,保障民眾授權和代表負責的平衡。

    派性政治引發的代表性問題,與四個民主實踐不到位有關。以村莊選舉為例,首先,以流動票箱收集選票方式弊端多,拿票箱者可能被競選派性俘獲。其次,競選前各方以請吃飯、發購物卡等方式賄選,有派性甚至請灰黑勢力恐嚇村民。再次,在正式選舉階段,村民在選票上作記號,在選舉中交頭接耳,村組織隔天公布選舉結果。最后,對村民反映的非法選舉問題,鄉鎮回應不及時處理不到位。多地實踐表明,只要鄉鎮提前介入、規范選舉、再造流程,大力宣傳賄選危害加大打擊力度,村莊選舉風氣可以迅速得到凈化。

    只規范選舉是不夠的,如果沒有配套的制度建設,執政派性依然趁機謀利。我們在多地調查發現,不少村組織盡管公示村財支出,但公示時效性差且項目簡略,村財的運轉及集體收入成為黑箱。其次,優勢派性不僅不回應村莊公共訴求,而且利用分配權向村民吃拿卡要。再次,在公共資源的發包上,優勢派性制定決策時搞一言堂,盡量安排與己關系好者承接,現行村級招標程序被有意違反。最后,項目實施缺少有效監管,帶來資源浪費和偷工減料,利用項目發包搞權錢交易。

    達爾認為,將管理集體行動的人置于特定約束下,其效能有賴于選舉制民主、法治的盛行、經濟和社會向利益主體間的外部競爭開放[26]。壓力型體制下的地方政府深知,僅規范選舉程序難以抑制派性謀私,只有實施陽光村務增強民眾參與,才能將小微權力關進制度的籠子。首先,政府應整合現行制度,劃定村干部職責邊界。稅費改革以來,村組織的治理能力盡管有所弱化,卻依然掌握攸關村民生活的權力,如果不明確村組織的義務職責,執政派性可能敷衍塞責吃拿卡要。地方政府應發揮主動性,劃定村組織權力清單。其次,政府應制定小微權力運行流程。如果不對哪些事務村組織責無旁貸,哪些事務村組織有裁量權進行規定,就可能制造灰色空間,引發村民政治不信任。它需要政府聯合職能部門,深入基層搜集村民意見,制定小微權力行使清單。政府以宣傳引導建立規則共識,制度透明和有效運轉就能夠約束派性。再次,打造陽光村務工程,實行村務監督制度。在不少利益密集型村莊,都有類似村財監督小組,之所以監督效果不佳,主要是它由村組織授權,獨立性差、監督效能弱。若由高級權力授權并制定監督權責,應能保證村務監督小組執行效力。另外,要保證監督高效,還要增強民眾參與,通過實施三務定期公開,探索村務監督新平臺,迫使小微權力公開透明。它需要政府建立村務監督制度,通過行政督導保障村民知情權。

    讓村莊管理變得規范,公共服務變得有依據,首先依賴政府的行政推動,但要增強村民的政治理性,提高派性化治理的公共性,還要加強代表制度建設。村民代表自村民自治制度頒布時就有,但在很長一段時間里作用不顯著,主要是村民代表權力地位不明,村組織沒有動力開村民代表會議。要使村民代表會議有效運轉,需要政府保障村務決策權。首先,政府要通過制度建設,強化村民代表決策權。法律規定重要村務需要召開村民代表會議,但它沒有明確哪些村務重要,必須召開村民代表會議,不開村民代表會議通過的村莊決策怎么處理。若政府建立村級決策權力清單,規定凡明確要求民主決策的事項,未按要求實施的決議一律無效,同時建立違規違法決策的懲治制度,代表權能及其會議地位就能保證。其次,政府要創新制度,完善民主決策機制。不少村莊確實召開代表會議,制度運行過程出現不少問題,如村民代表的民意基礎差,村級決策一言堂現象嚴重,會議決策通過后難執行等。若政府創新村民代表產生制度,規范村民代表的選舉秩序,嚴查打擊非法選舉代表行為,村民代表的政治代表性就得到保障。同時,政府完善村民代表議事規則,依據實際制定有效的議事程序,以政府權力保障通過決策的執行,村民代表就能真正對村民負責。

    () 踐行群眾路線重建代表性

    以治理制度創新堵塞派性謀利的程序漏洞,實質是推動村民參與保障資源分配公開。問題是,村民政治素質及社會影響力有差異,以代表制形式規范資源分配使用,究竟能實現多大的績效?科恩認為,代表制發揮的作用如何,一是看代表的選擇是否公正,二是看代表是否公道地代表[27]。現在因為行政保障和制度建設,實現了代表選舉的依法和公平,剩下的就是代表制民主如何實踐。

    派性成員間的主導關系是工具性交換關系,即使村級民主規則清晰且正常運轉,村民代表的民意缺乏,代表性差,仍可能引發代表性斷裂問題。具體說來,盡管村莊選舉程序規范,有意向擔任村民代表者,可以憑借關系動員當選。若中間階層當選村民代表,與支持的村民責任關系連帶弱,表達的訴求多會是自己人利益。若邊緣勢力當上代表,他代表自己只為謀利。村民代表的代表性喪失的結果是,政治領域的權力關系不但不能有助于平衡,反而為社會經濟領域的不平等創造制度條件[28]。優勢派性只須先俘獲村民代表,再按程序民主的制度要求決策即可。即使少數村民代表確實表達民意,難擋少數服從多數的民主過程。理論上講,當村民代表不盡責,村民有權取消授權,問題是在村莊社會中,只有反對派性敢于組織罷免程序,普通村民無意得罪不負責代表。如此,村民代表人選成為派性競爭的焦點,決策派性化對村民權益的保障毫無助益。

    再來看村務監督實踐。村務監督分為兩塊:一塊實施村務公開接受群眾監督,一塊由監督小組或村監會代為監督。前者因鄉鎮定期檢查、要求定期公示,效果總體能保證,后者受村莊性質影響。比較而言,監督小組比村監會的監督效果差,主要是監督小組由多個村民組成,監督過程可能面臨集體行動困境;村監會一般由一人擔任,在村委中有正式的位置。村監會主任作為村莊成員,與執政派性會有非正式往來,處事多遵守不走極端原則。若村監會主任執意監督批評、公開上報,就會得罪執政派性,給自己添麻煩。多數村監會若非特殊情況,一般會以不得罪邏輯對待派性,有時被執政派性吸納共同謀利。有動力實施監督的是弱勢派性,不過,派性監督不是基于公共原則,而是將對方打倒讓自己上臺,強力監督的后果是,正常村莊交往被撕裂,村級治理走向失控。

    當代表制的形式與內容脫離,村務監督會走向派性藩籬。而為防止派性專政建立起的民主政治,容易將村莊帶入多數人的暴政深淵。在村級代表型民主制度不斷完善的條件下,我們應踐行群眾路線,建構實質代表性體制。王紹光認為,群眾路線與西式決策過程有根本區別,群眾路線的精髓是決策前具有群眾觀點,決策過程要與群眾不斷互動,決策結果需要經受群眾考驗[29]。實踐層面的群眾路線主要是政府聯村制度,它由人民公社時期的駐隊制演化而來。作為中國特色的政府治理方式,聯村制對于打破程序民主困境,建設回應型政府具有重要意義。改革開放以來,盡管不少政府延續了聯村制,但政府機構的科層化及鄉鎮干部的公務員化,使聯村制形式與實質脫節問題較突出。若單靠層層匯報和農民上訪,很難了解完整的民情社意,增強政治代表性更無從談起。另外,作為弱者的中下層,即使有反映的意愿,也因自身能力有限,難以傳遞有效信息。有干部形容該類農民上訪是,政府大門都不敢進,進來講半天講不清。就調查情況看,地方政府要增強自身的代表性,彌補村級民主的代表性問題,需要從以下兩個方面來著手:

    一是激活聯村制度并推動其有效運行。在我國政府架構中,黨委是總攬全局的,是政府運轉的核心。依靠黨委的高位推動及中間層級協調,可推動政府干部下基層走群眾路線。要杜絕聯村中的嫌貧愛富問題,實現干部聯系群眾的公平化,需改變聯村干部績效考核方式,如將民生作為重要的考核指標,將常規考核與民主測評結合。要避免干部聯村積極性差,實現聯系群眾的常態化,需要建立有效的激勵機制,如因地制宜指派聯村干部,聯村優秀者優先提拔,加強干部的群眾路線教育。要密切干部與群眾聯系,實現干群間的真情互動,需要提高群眾工作的針對性,建立健全溝通群眾的體制機制,如定期走訪困難戶并施予關懷,以蹲點建立與群眾的魚水關系。要增強干部回應民意的意愿,提高干部服務群眾的本領,需要培養干部的百姓官觀念,加強教育增強干部服務能力,如利用媒體宣傳民情,深入基層向群眾學習。當干部聯村工作體系建立,干部聯系村民渠道暢通,政府就能回應民眾訴求。

    二是重視和加強村級黨組織建設。歐內斯特·巴克說,政黨是一端架在社會,一端架在國家的橋梁[30]。在西方代議制體制下,各政黨只代表部分群體,我國的情況有所不同。作為最廣大人民根本利益代表的中國共產黨,理應做到實質代表與形式代表的高度統一。但在現實生活中,派性興起及競爭的加劇,使黨組織褪變為利益集團,黨組織的代表性快速流失。如果黨不增強黨的政治代表性,只是擴大組織成員的階層基礎,或者擴大村民代表的群體比例,難以解決代表性斷裂的困境[31]。只有黨組織堅持走群眾路線,增強其代表普遍利益的能力,才能永葆其生機與活力。具體說來,可從以下方面加強村級黨建:加強黨員發展管理,嚴格控制黨員數量,加強黨員的黨性考察;加強黨員的作風管理,及時反應和回應相關黨員問題,對黨員違規進行批評和整改;加強黨的先進性建設,提高黨員的代表責任感,建立健全第一書記制度,整改軟弱落后的黨組織;建立高素質基層黨務工作隊伍,拓展黨組織的公共性和服務性,提高黨組織代表群眾利益能力[32]

    五、結語

    無論是一元還是二元派性執政,派性政治都存在代表性問題。它突出表現為:一方面,派性競選時宣稱代表群眾利益;另一方面,派性上臺后與民眾漸行漸遠。在代表性斷裂條件下,社會領域的不平等問題加劇,村莊成為精英謀利的競技場。民眾重構代表制的努力,因派性介入和利用遭遇失敗,村莊政治的合法性被侵蝕。

    通過村級治理制度創新,能抑制派性謀利的空間,但要克服派性政治的代表性問題,還需構建更具代表性的體制機制。通過黨委重視、部門聯動踐行群眾路線,能改變派性利益博弈的負面作用,彌補程序民主的代表性不足問題。村級黨組織嵌入村莊直面群眾,在了解和回應民情上有先天優勢。當政府和黨組織踐行群眾路線,增強其與村民的制度化聯系,強化對不同群體的利益關切,增強其回應動力和服務能力,村莊政治的代表性危機就能根本解決。

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