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    農地調整的治理內涵——基于山東S鎮的考察

    杜姣  華中科技大學 公共管理學院,

     

     

    摘要:文章結合實地調查經驗,揭示了農地調整的治理內涵,以突破既有的認識框架。研究發現,"結平衡賬"構成了農地調整的核心機制,其實質是在村社范圍內構建和形塑一套權利與義務的平衡體系。農地調整對"結平衡賬"機制的啟動,在實現土地利益于村民間均衡分配目標的基礎上,還蘊藏著豐富的治理內涵,具體表現在兩個方面:一是,它實現了對村民全面和深度的動員,為村民自治制度的運行提供了實踐場域,激發了村民自治的活力;二是,它為村莊日常積累的矛盾提供了化解平臺,增強了村級組織在村民當中的合法性。因此,農地調整實踐從總體上達到了村民的強政治參與能力和村級組織的強治理能力的雙強效果,村級自主治理能力不斷得到激發和增強。在農村村級治權普遍弱化的情況下,反思當前的農村確權實踐,仍具有必要性。

    關鍵詞:農地調整   結平衡賬   村民自治   村級治理   

    一、問題的提出

    穩定農地承包關系構成了我國上世紀80年代以來歷次農地制度改革的基本方向,具體以承包期限的延長和對土地調整的嚴格限制為表現特征。1984年,中央首次提出土地承包期一般應在15年以上1993年提出土地承包權30年不變,且被寫進了1998年修訂后的《土地管理法》和2002年的《農村土地承包法》中。2007年,土地承包權在《物權法》中進一步被界定為用益物權2008年,中共十七屆三中全會又提出土地承包關系要保持穩定并長久不變。雖然農地調整不斷受到國家政策及法律的限制,但實際情況卻是農地調整依然在各區域的農村不同程度地進行著。據葉劍平、蔣妍等人2008年的調查顯示,二輪延包時63.7%的村莊進行過農地調整,到二輪延包之后仍有34.6%的村莊進行過農地調整。[1]對于農地調整能夠得以開展的原因,學界提出了國家利益保護說”“干部尋租說”“人口變動說”“產權殘缺說”“市場替代說”“土地市場不完全說等假說。[2]此外,陳柏峰、郭俊霞等人通過質性的調查研究,給出了地方性共識和地方性規范的解釋框架,分析農地調整得以可能的更為深層的文化因子。[3-4]

    針對農村土地產權以及農地調整問題,學界展開了激烈爭論。土地產權的穩定性對農業生產效率的影響構成了最為普遍的爭論焦點。在支持穩定土地產權的學者看來,不穩定的農地產權弱化了農民的投資積極性[5],而穩定的土地產權起到了激勵農民使用農家肥等有機肥料投入的作用[6]。穩定農地承包關系和明晰農地產權不僅有利于增加農民對土地投入的預期,而且也為土地承包經營權證的融資和抵押提供了產權基礎,可以有效緩解農戶的資金困境。但是,仍有研究得出土地產權與農業生產效率之間并無直接的關聯,不穩定的土地產權對農業生產效率的影響并不明顯[7-8],甚至有學者提出對于農戶的長期投資激勵最有影響力的因素可能在于土地制度之外,如糧食收購價格、農業生產資料價格、非農就業機會、戶籍制度等[9]。因此,土地產權與農民的投資激勵之間存在著非常復雜的關系。[10]

    然而,還有學者試圖超越經濟學視角來審視農地調整的其他意涵。對農地調整持批判態度的學者認為,頻繁的農地調整是農民土地產權不完整的體現,土地產權的不完整和不穩定是當前農村大量土地糾紛問題產生的根源,以至于農村土地糾紛已取代稅費爭議而成為了目前農民維權抗爭的焦點[11],因此提出土地私有化才是農村土地糾紛的解決之道[12]。賀雪峰[13]通過對土地沖突性質的分類,認為當前中國的土地沖突主要是在城郊和沿海發達地區圍繞土地征收而發生的土地沖突和一般農業型地區農民為農地權益歸屬而發生的沖突。兩類土地沖突的本質都是利益沖突,與土地的產權性質無關。此外,不少學者還關注到了農地調整在村莊公共品供給[14-15]、社會保障和失業保險功能、保持基層社會穩定[9, 16]等方面的重要作用。由此可見,農地調整不僅僅是經濟問題,同時也是事關基層社會秩序的社會問題。既有研究充分展示了農村土地問題的復雜性,極大地豐富了我們對農地調整問題的認識。

    20164月,筆者與所在研究單位的10多名博士一同在山東S農村開展駐村調研。自分田到戶以來,這些村莊都較完整地保持了農地調整傳統。通過對當地農地調整過程的考察發現,農地調整實踐與村莊治理之間具有緊密關聯,農地調整對村級治理能力的提升發揮著至關重要的作用。然而,既有文獻關于農地調整村級治理意義的研究較少。雖然有學者得出,土地是可供鄉()政府和村級組織及廣大的鄉村干部對農村社會實施控制的工具[17],特別是周飛舟還看到了農地調整對于村莊權力的維系和再生產的意義[18],但是農地調整與村級治理之間更加細微和深刻的關聯機制并沒有得到呈現,即對農地調整實踐是怎樣作用于村級治理,以及村級治理能力又是如何在農地調整實踐中增強的的這一問題沒有回答。

    結合實地調查經驗,本文的目標在于揭示農地調整的治理內涵,以突破既有研究關于該問題的認識框架。具體而言,結平衡賬構成了農地調整的核心機制,其實質是在村社范圍內構建和形塑一套權利與義務的平衡體系。農地調整對結平衡賬機制的啟動,在實現土地利益于村民間均衡分配目標的基礎上,還蘊藏著更加深刻的治理內涵。這一治理內涵體現在兩個方面:一是,實現了對村民全面和深度動員,為村民自治制度的運行提供了實踐場域,激發了村民自治的活力;二是,為村莊日常積累的矛盾提供了化解的平臺,增強了村級組織在村民當中的合法性。因此,其從總體上達到了村民的強政治參與能力和村級組織的強治理能力的雙強效果,村級自主治理能力在農地調整過程中不斷得到激發和增強。

    二、調研地點概況及農地調整類型

    () 調研地點概況

    S鎮是我國著名的工業強鎮,由17個行政村組成,全鎮人口有3.5萬人,鎮域經濟主要是依托一個化工企業和一個造紙企業,這兩大民營企業吸納了本地2.5萬人口的就業,且為該鎮每年創造稅收收入13億元之多。因此,本地務工收入成為當地村民的主要收入來源。據該鎮部分村莊的村干部估計,全村的80%人口都是在這兩大企業工作。與之相對應,當地發展起了圍繞這兩大企業的配套產業,比如以餐飲為主的第三產業以及原料生產和運輸產業等,這也吸納了部分村民的就業。村莊中,50~70歲年齡區間的村民構成了當地主要的農業耕種群體,當地屬平原地形,為旱作物種植區,以小麥和玉米種植為主。由于化工廠和造紙廠分別是1992年和2001年建廠投產,并且企業規模還在繼續擴大,因此,20多年來,周邊很多村莊的土地都被納入征地范圍,農村耕地面積逐漸減少。土地利益的分配構成了當地村級治理的重要內容。自20世紀80年代分田到戶以來,S鎮的各村都保持著程度不一和頻次不同的農地調整傳統,并延續至今。

    以莊村為例。從20世紀80年代開始,該村就一直堅持3年一小調和6年一大調的做法。其中小調是指小組范圍內的個別農戶之間根據人口的變化相互之間進地退地,形成配對關系,其他農戶的土地面積及地塊均保持不變;大調是指全村范圍內的打亂重分,各個小組以及農戶的地塊和面積都可能發生改變。莊村有1659人、467戶,由7個村民小組組成,耕地面積2000多畝,其中村集體機動地有100多畝。該村土地在1975年的時候由時任書記全部收回,將所有土地劃分成平行的五大塊,村民稱之為,然后以小組為單位進行抓鬮。抓鬮是抓土地的分配順序,每一方土地都會根據全村人口計算出人均土地面積。若抓到的順序是“1”,那么該組就從第一方土地的起始位置根據該組人口所應占有的第一方土地面積的多少劃分土地,剩下的2—7號順著往下分配。第一方土地分配完畢之后,第二方的土地則將與第一方土地起始位置相反的方向定為“1,各小組根據所抓序號順次往下分配第二方的土地,剩下三方土地的分配依此類推。最后分配的結果就是每個小組在每一方上都有一塊土地,五方就有五塊土地。80年代之后,每6年一次的大調整都是采取此種方式,土地分到小組之后,再由小組長組織農戶進行抓鬮,確定土地面積和位置。由于該村土地質量差異不大,因此沒有將土地分級或折畝計算。由于村民具有穩定的調地預期,即使抽到質量較差或較為偏遠位置的土地,他們仍有可能在下一次的調地中獲得更好的土地,所以,這樣一種土地分配方式在村民看來是比較公平和合理的。

    當然,不同村莊的調地方案因為具體情況和條件的不同也會呈現出一定的差異,比如北村就采取3年一小調和5年一大調的方式,而且該村的大調是在小組范圍內的打亂重分。馮村因為村內土地質量差異較大,而將土地分成了四個等級,分別是西坡為一級地,1畝為1畝;北坡的黑土地1.1畝折算為1畝;東坡的壟地1.25畝折算為1畝;南坡黃土地1.3畝折算為1畝。總而言之,S鎮的大部分村莊都保有突出本村特色的農地調整習慣。

    () 農地調整的類型

    根據當地農地調整的規律,可以將之分為常規型農地調整和事件型農地調整。常規型農地調整是指每隔一段時間的定期調整,比如莊村規定的3年一小調和6年一大調,以及北村的3年一小調和5年一大調。常規型農地調整主要是為應對農戶家庭人口變化,以實現土地在村莊中的平均分配。事件型農地調整是指以與土地相關事件的發生為契機而進行的調整。此類事件直接改變了土地利益,因而需要村級組織通過土地調整來實現土地利益在全村范圍內的重新分配。需要指出的是,農地調整不僅是指實物土地的調整,而且還可以是賬面上的調整,其中的關鍵點就在于土地利益要在村社成員之間達成均衡。由于常規型農地調整具有很強的規律性,而且在S鎮的絕大部分村莊都得到較為順利的實施,因此本部分不再贅述。當地的事件型農地調整主要表現為因征地而引發的農地調整。

    北村共有耕地面積4000多畝,2003年之后,開始出現大規模的征地,其中該鎮的化工企業征占該村土地1000多畝,造紙企業征占600多畝,加上其他以鄉鎮為主體的公共基礎設施占地,一共被占用的有2000多畝土地。所有的征地及土地占用工作大約于2006年完成。當地的土地補償除了第一年的青苗補償費用外,還有每年1000/畝小麥、800/畝玉米的持續和永久補償。青苗補償費直接補給當年耕種該片土地的農戶。由于2003—2006年該村一直在開展征地工作,所以沒有進行土地調整,因此這幾年內每年1000/畝小麥、800/畝玉米的補償仍然發放到原耕種戶。2007年,村集體通過召開村民代表大會以及全村村民大會,最終決定將村中未被征收的2000多畝土地由村集體統一管理,其中的1000多畝土地由村集體聘請專門的管理人員種植楊樹,所得利潤給村民分紅,余下的土地由村集體統一向農戶發包,這兩年的租金為800/畝,租期為三年。所有每年1000/畝小麥、800/畝玉米的征地補償收入、種植楊樹的收入以及土地租金收入等都由村集體統籌分配,其中村集體提取10%用于村莊的公共開支,剩下的90%按照有效村社人口進行分紅,并且每年都會根據村社人口的變化適時調整。由此可見,該村的農地調整已經不是實物意義上的土地,而是賬面上的調整,但實質內涵沒有改變。

    三、農地調整的本質與核心機制

    結平衡賬首先是作為一種基層治理的工作方式由李昌平率先提出,其詞源來自于會計學中的結賬概念。在李昌平看來,“‘結平衡賬是維持共同體長期存在的最核心制度[19]。雖然他沒有對結平衡賬給出明確的定義,但是其形象地通過案例講述的方式作出了回答。李昌平說:

    李村1985年年初因為發展鄉鎮企業占用了李昌平家10畝承包地,村集體每年得到該企業上繳提留5000元,這5000元屬于全體村民集體共享,但集體要代李昌平完成10畝承包地的公糧水電費和糧食任務,年底要給李昌平10畝承包地的經濟補償,或在村組機動地中安排李昌平下年的10畝承包地,或繼續補償直至下一輪土地調整。又如,李昌平家的宅基地為1畝,全村戶均0.5畝,李昌平應該按農田負擔標準向村集體上繳0.5畝的負擔。如果李昌平家的宅基地只有0.2畝,李昌平應該得到0.3畝基本農田承包費的補償。再如,1985年全村人均水利工10個,工價為10/個,李昌平家5口人,應該出工50個,但實際只出了25個,家庭成員中有教師1人,補水利工20個,實際缺工5個,就應該出錢50元。[20]

    由此可見,作為上世紀80年代所有的縣、鄉干部、村干部最核心的農村工作任務之一的結平衡賬,其實質是在村社范圍內構建和形塑了一套權利與義務的平衡體系,體現在村社成員中間,即為村社利益的共享與責任的共擔。因此,在結平衡賬的過程中,每個村社成員的關心點并不在于其個人分享到了多少利益或是承擔了多少責任,而在于其他村社成員是否和他分享了同樣的利益和承擔了同樣的責任。這直接關系到他在村社內部是否受到了同等對待。農地調整的過程其實就是結平衡賬機制的實踐過程,即農地調整本身,特別是從當下的形勢來看,不僅是解決村社成員所謂的吃飯生存問題,也不簡單是解決農業生產效率問題,更是解決村社成員在權利與義務關系上的基本公平公正問題。不論是以農戶家庭人口的變動、國家征地,抑或是以村莊公共品落地過程中的占地為契機所進行的農地調整,其核心都是要就其中因利益變動所產生的村社成員間權利與義務的不平衡給予重新的梳理和劃定。

    在農地問題上,村民之所以有積極性去參與,并表現出強烈的調整欲望,取決于我國村莊社會的共同體屬性和農村土地的集體屬性。村莊社會的共同體屬性形塑了村民的集體成員權意識,農村土地的集體屬性構建了村民之間基于土地的利益關聯。只有同時具備這兩個條件,土地及土地利益分配狀況的重要性才能在村民的意識中凸顯出來,因為基于土地的這本是否結算平衡,直接關系到他們所感知到的利益相對受損程度。這就使得結平衡賬機制在農地調整中的實踐顯得極為必要,下面將分別展開論述。

    () 集體成員權意識的形塑

    對我國絕大部分地區來說,村莊通常是村民認同與行動的基本單位,它是一個依托血緣和地緣形成的村社共同體。在村社共同體內部,村民共享同一套觀念體系和行為規范,同時交織著各種權利義務關系,這往往體現在各個村莊自主制定的村規民約中。是否有履行村規民約的責任是對村民村社成員資格判定的主要標準,它構成了一個相對封閉的村社范圍體系。只要是村社共同體中的一員,那么就可以享有村社所賦予的各項權利。這就是我們通常所說的集體成員權,或者集體成員權是指具有村社成員資格的所有村民都平等地享有村社所賦予的各項權利和應履行的各項義務。村社成員分享權利和履行義務的過程就是不斷踐行和強化村社共同體觀念的過程。也正是這樣一種村社共同體觀念的存在,其他村社成員的權利獲得和義務履行狀況便構成了自己的參照。

    因此,作為村級治理主體的村級組織在日常治理的過程中最為重要的就是要恰當處理村民之間的權利與義務關系,達到相互的平衡,使他們平等的集體成員權得到有效落實,否則必然會招致村民不滿。這從一定程度上便決定了在很多情況下,在村社內部,村民在計算利弊得失時往往不是從個人角度出發,而是在比較中進行的。他們追求的是基本的公平和正義,這是從集體成員權意識中衍生出來的。于是,結平衡賬作為一種調節和平衡村民相互之間權利與義務關系的方式,在村級治理中就顯得尤為重要。集體成員權意識的存在也為結平衡賬的實踐提供了必要的文化心理基礎。

    () 土地利益關聯的構建

    結平衡賬體現在具體的事務當中,不論是李昌平所提到的稅費時期農民的出義務工,還是農村宅基地的分配,都需要在村民之間結算平衡。之所以在出義務工和農村宅基地的分配上需要結平衡賬,是因為這兩方面的事務都是村社范圍內的集體性事務,屬于村民與村集體之間權利和義務的關聯性領域,也是集體成員權的實踐領域。在農地方面,自分田到戶以來,部分地區的部分村莊依然延續和保持了農地調整傳統,其核心也在于在村民之間結平衡賬,而我國的農村土地集體所有制則為之提供了制度基礎。

    土地集體所有制的規定決定了我國農村的土地屬于集體資源,為具有村社資格的成員所共同享有,帶有突出的集體屬性,耕者有其田更是構成了此種土地制度的理想和信念。因而,在農戶看來,土地是國家和集體分配給自己的生存的手段,它遵循的是一種分配的正義,而不是交換的正義[21]。集體成員權在農地上的表現就是村莊內部每個合法成員平等地擁有村屬土地的權利[22],村民之間以土地為媒介的利益關聯便在之中得到了構建。于村民而言,這意味著其他農戶擁有多少土地不是與自己無關,也因此,每個村民都會強烈地關心其他農戶土地的擁有情況。它關系到自身集體成員權是否得到公平的表達。

    () 農地調整的本質:土地權益的均衡分配

    農地調整并不單純是村干部為了尋租而單方面推動的結果,也并不像有些學者所提到的在決定農地是否調整、如何調整的問題上,農戶與政府、村級組織相比,顯然處于絕對弱勢地位[14],它是村莊各主體集體協商共同達成的結果,其背后具有強大的群眾基礎。如果說20世紀八九十年代,農戶要求農地調整是出于生存性需求,那么2000年后,隨著打工經濟的興起,農村勞動力大量從農業向非農行業轉移,農戶對土地的生存性依賴大幅度降低的情況下,頻繁的農地調整依然在部分村莊能夠存續,其原因必然在土地的生產價值之外。也就是說,在當前的新形勢下,農戶的調地需求是其對村社公平觀念的表達,且集中體現在農地承包權的公平配置[23]或土地利益的均衡分配上。

    不論是為了應對農戶家庭人口變動的常規型農地調整,還是因土地利益發生變化而引發的事件型農地調整,其實都反映了之前村社范圍內的土地利益均衡局面被打破,需要通過土地調整的方式重新回歸到均衡狀態。土地利益均衡分配的局面是以村社成員權為基礎的,這在農戶家庭人口變動所推動的農地調整中表現得尤為明顯,比如家庭成員的去世或出生、媳婦的娶進或女兒的嫁出等,都事關具有村社成員權的村莊人口的更替,就如村民普遍提到的死人不能占活人的地,活人也要吃飯

    而上文提到的因征地所引發的事件型農地調整案例,其直接動力并不是人口的變動,而是土地利益的變化。雖然征地涉及到的是具體位置的具體地塊,但是征地利益卻不能由當時耕種該地塊的農戶獨享。在集體土地所有制的制度框架下,征地利益仍然屬于由村社成員共同享有的共有利益,同時,征地過程中失去土地的農戶也應通過土地調整重新獲得土地,即使不是實物意義上的土地,也應是其理應占有土地份額所附屬的土地利益,進而實現土地利益的調配和均衡。因此,農地調整的本質即為土地利益在村社成員范圍內的均衡分配。

    四、農地調整的治理內涵

    既有研究中,很多學者從農民生存倫理的角度,看到了農地調整對農民生活的底線保障功能[16],也有學者發現賦予村級組織一定的農地調整權有利于其對村莊公共品供給秩序的維系[14-15]。可是,卻少有研究認識到農地調整所蘊藏的治理內涵。雖然有學者看到了農地調整在鄉村組織對農村社會實施控制過程中的工具價值[17],但是并沒有揭示出農地調整與村級治理之間的深層關聯機制,這個關聯機制就是結平衡賬。具體而言,農地調整對結平衡賬機制的啟動,在實現土地利益在村民間利益分配目標的基礎上,還蘊藏著更加深刻的治理內涵。這一治理內涵體現在兩個方面:一是,實現了對村民全面和深度動員,為村民自治制度的運行提供了實踐場域,激發了村民自治的活力;二是,為村莊日常積累的矛盾提供了化解的平臺,增強了村級組織在村民當中的合法性。因此,其從總體上達到了村民的強政治參與能力和村級組織的強治理能力的雙強效果,村級自主治理能力在農地調整過程中不斷得到激發和增強。

    () 村民自治制度的激活

    村民自治的提法最早出現在1982年我國修訂頒布的《憲法》第111條,它將村民委員會界定為基層群眾自治性組織,之后村民自治的內涵被拓展為四個民主,即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。然而,從我國村民自治制度的發展歷程來看,不論是學界還是政策界,通常將關注焦點置于民主選舉一環,強調村級權力的合法性來源問題。與此同時,大集體時期國家強制權力對村莊社會的全面改造在很大程度上瓦解了以宗族體系為代表的村民自治實踐的社會基礎,加之改革開放,隨打工經濟而來的村民生活的離農化去村莊化,使得村民之間的利益關聯和情感關聯也走向弱化。這都為我國村民自治制度的開展帶來了挑戰。

    S鎮絕大部分村莊的農地調整卻為村民自治制度的激活提供了機遇和可能。由于農地調整是就村民在土地問題上的結平衡賬,因此這與每個村民的利益都高度相關。所以村民有參與農地調整的動力和需求。村民自治制度的實質治理含義主要體現在民主決策、民主管理和民主監督之中,它也離不開對村民的廣泛動員以及村民的廣泛參與。從S鎮村莊農地調整的實踐來看,它對村民采取的是多級動員方式,將全村村民有序、有步驟地納入農地調整的集體決策之中。首先是對村級體制精英的動員,包括村干部、小組長、村民代表、黨員等,通過召開村兩委會議、村民代表大會以及黨員會議的方式展開;其次是對村莊社會精英的動員,這包括村莊各房頭勢力的代表以及在村莊社會中具有權威能夠說得上話的村民;最后是對一般村民的動員,這通常是以小組為單位由村民小組長、村民代表、黨員以及社會精英來進行,收集村民意見,當然村民也可以直接向村里的干部反映。開會是村民最主要的參與決策機制,村級組織通過多次召集村民開會,來形成最終的調地方案,達至各方主體利益的均衡。在這整個過程中,村莊內部實現了村集體事務的民主管理民主監督,村民自治制度被激活。

    村民在參與調地的過程中,同時也在養成一種民主參與和民主協商的能力,能夠獲得極大的政治效能感,村集體意識和觀念也在這之中不斷得到強化。更為重要的是,村民的這種民主參與和民主協商能力不僅體現在農地調整的事務當中,而且還可以向村社其他集體事務牽引和轉化,比如村級財務的監督以及村級工程項目的實施等。由此型構出一種良性的民主治理習慣和生態。此時,村民自治制度便不再是文本上的或墻上的制度,而是切實發揮著治理功能的落地了的制度。

    () 村級組織權威合法性的增強

    農地調整作為一項村集體事務,需要在村級組織的主持下展開。同樣,若離開全村村民的參與和配合,這項事務就很難完成。這就導源出村級組織對村民的高度依賴關系。于是,借助農地調整的契機,村民會將自己日常生活所積累的各種訴求以及對村干部處理事務過程中存在的問題都在這個時候表達出來,以之作為配合村干部完成農地調整工作的條件,由此形成一種借事論事的談判格局。在S鎮農村調查,就聽村干部說,村民經常會在農地調整時,表達自己的想法,比如向村干部反映農業生產基礎設施的問題,希望村干部能夠對之加以改進和完善,否則抽到生產條件不好地塊的農戶肯定不會愿意的。另外,也會有村民反映說某村干部以前在哪些事情上做得不公正,希望能夠給出一些說法,否則他就不會參與土地調整,也不會聽從村干部的調遣和安排。諸如此類的事情還有很多。如果村民的合理訴求無法得到反饋,那么農地調整工作也會相應受阻。

    因此,農地調整為村莊社會日常所積攢的各種矛盾提供了一個解決平臺,村民與村民之間的關系、村民與村干部之間的關系都得到了重新梳理。而且,在村民的壓力之下,村級組織不得不高度嵌入到村莊社會內部的各種事務和關系中,給予積極的處理和應對。在這樣一種情境之下,村干部的主動性便得到了充分的發揮,他們必須要秉持公平、公正、公開的處事原則,村民才會信服,相關的工作也才能開展。村干部做事情越公道、越有原則,事情就會處理得越順暢,村民的認可度也會提高,村級組織的權威也才能在群眾之中樹立起來,其合法性也才能為群眾所承認。不斷增強的權威合法性,其實就是村級組織一項重要的治理資源。村級組織的治理能力便在持續的農地調整實踐中得到維系和再生產。一般來說,能夠調整土地的村莊,往往也是村莊治理比較好的村莊。

    五、總結與討論

    30多年來,農地制度一直都是我國農村改革中的焦點問題。總體而言,歷次農地制度改革的方向都是朝著穩定農地承包關系發展,農地調整也越來越受到限制,甚至被禁止。然而,法律制度文本在復雜多樣的基層社會中往往并不能得到徹底的貫徹,經常代之以各種各樣的實踐偏差,其中最為典型的就是農地調整依然在我國部分地區的部分農村存在。這一悖論不得不引起學者的關注,并進入研究者的視野。黑格爾的名言存在即合理或可以作為我們認識農村農地調整的前提,即反思不斷受到法律法規約束的農地調整為什么還可以存在,其理由是什么,其中是否也存在合理的因子?從對相關研究文獻的梳理中可以發現,很多學者對該問題從不同視角作出了回答。然而,關于農地調整村級治理意義的研究卻存在很大的空白。本文的研究目的就在于探討農地調整深層的治理內涵,尤其是揭示農地調整與村級治理之間細微和深刻的關聯機制,以此來豐富和深化既有關于農地調整治理功能的研究。

    基于山東S鎮農村關于農地調整的調研發現,農地調整與村級治理之間的關聯機制就是結平衡賬,也就是說,結平衡賬是農地調整的核心機制。集體成員權意識以及我國農村集體土地所有制的設置為以農地調整為載體的結平衡賬機制的展開分別提供了文化心理基礎和制度基礎。農地調整對結平衡賬機制的啟動實現了對村民全面且深度的動員,激活了村民自治制度,也極大地提升了村民的民主協商能力。與此同時,村級組織權威的合法性在農地調整的過程中不斷得以維系和再生產,并成為村級組織有效的治理資源。總體上實現了村民的強政治參與能力和村級組織的強治理能力的雙強效果,村級自主治理能力得到顯著增強。

    此外,中國已有關于影響村莊治理能力的研究主要是從文化視角切入,延續的是傳統鄉村治理權力文化網絡[24]的研究路徑,發掘可供村莊治理主體利用的各種非正式治理資源[25],探索熟人社會所蘊藏的治理意義。本文對農地調整治理內涵的揭示則是從村莊的物質基礎——土地,這一與村莊社會所有成員緊密關聯的利益要素切入。值得提出的是,熟人社會中各種非正式治理資源能夠在農地調整實踐中得到綜合和充分的運用,或者說,農地調整為各種非正式治理資源效能的發揮提供了平臺,并且促進了非正式治理資源的再生產,進而實現了向村莊日常治理能力的轉化。農地調整過程對村莊各種非正式治理資源的整合性使用,有效抑制了現代性或市場價值進村后對這部分非正式治理資源的侵蝕。因此,從這個角度來說,農地調整是村莊治理能力不斷得以生產和強化的實踐載體。

    20世紀八九十年代以來,我國農民針對村干部問題的上訪層出不窮,一度成為最為主要的影響基層治理穩定的因素。之所以出現如此多的農民上訪,其中一個重要原因就是村莊社會內部矛盾化解機制的解體。當矛盾或沖突無法在村莊范圍內得到解決,并積累到一定程度的時候,農民往往只有通過借助國家力量來申訴和維護自己的權益。這即意味著村級治理能力的缺失和村莊治權的弱化。村莊治權是指基于特定村莊區域內全體村民的共同意志或某種力量授權認可并為管理村莊公共事務和解決村莊公共問題服務,進而以支配、影響和調控整個村莊社區共同生活而形成的一種公共權威力量[26]。村莊治權的弱化就體現在村級組織維系村莊公共秩序和調處村民關系、干群關系能力的弱化。其中最為根本的又是結平衡賬機制的瓦解,由此導致了各種村莊社會失序現象的產生。然而,農地調整卻為村級治權的生產提供了可供操作的實踐機制,農地調整所蘊含的結平衡賬過程就是一個不斷直面基層矛盾、揭露矛盾和化解矛盾的過程。村民自治的功能在其中得到了全面而有效的發揮,村級組織的權威也不斷在這個過程中得到重塑,村莊社會內部自主解決矛盾的能力得以增強。就如李昌平所說,結平衡賬過程中間很多問題就解決了,老百姓需要去上訪嗎?[27]由此可見,在農村村級治權普遍弱化的情況下,反思當前的農村確權實踐,仍具有必要性。

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