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    階層分化下的村莊派性選舉與民主決策——基于浙東ND村的調查

    李婷  中山大學 哲學系

     

    摘要: 階層分化村莊中,村莊自治為密集利益引發的派性斗爭所主導,上層經濟精英掌控了話語權。在選舉層面,大多數村民尤其是中下層的村民無法表達自己的意志;但在決策層面村民自治卻超越了上層的主導,大部分村民的意志在決策的過程中得以表達,實現了一定程度的民主決策。在選舉的過程中,村民參與對于選舉結果的影響無非是哪一邊的上層來當村干部,自身沒有辦法參選,不同的選舉結果與大多數的中下層村民之間的利益關聯并不強。而在利益密集的階層分化村莊,決策往往意味著利益分配方案的制定,這與村民的直接利益存在較強關聯性。而且村民能夠通過國家在場的力量,影響決策方案的制定,維護自身的利益,對上層主導的派性斗爭進行制衡。

    關鍵詞: 階層分化    利益密集    派性選舉    民主決策    國家與社會關系   

     

    一、 引言

    農村階層關系逐漸超越其他關系成為農村最主要的社會關系,在農民日常生活和農村政治社會事務中扮演著越來越重要的角色,甚至還會影響區域政治社會穩定。[1]在東部發達地區的大部分村莊,村莊內部經濟層面的階層分化現象已經非常普遍,在這些村莊中,富人治村也成為了常態[2]。一些學者認為稅費時代之后,國家大踏步地退出農村社會,給基層民主提供了空間,村民自治的民主實踐需要富人擔綱,他們是先進生產力的代表,村莊在他們的治理下可以實現農村經濟與民主政治飛速發展[3]。然而在階層分化的村莊中,經濟上的階層分化形塑了村莊政治分層。村莊內外所形成的只有富人才能帶領村莊經濟發展的話語轉換為只有富人才有資格參與村莊政治的話語。這種話語體系的建構固化和維系了村莊政治分層的合法性,從而固化了富人的權威[4]。富人群體在參與村莊治理實踐過程中,往往以投資增值作為村莊治理的主要目標[5]

    在城市化推進過程中,國家以發包的形式對富人精英進行賦權,富人精英通過自身掌控的資本代替國家在鄉村快速地完成分利過程,為東部發達地區城市化快速發展作出了一定的貢獻。但是即便如此,富人精英還是難以成為民主實踐的先驅。在階層分化的村莊中,村莊秩序為不同階層互動所形塑,不同階層之間的利益并不一致,甚至形成利益對立,比較明顯的對立表現為少數精英與多數中下層主體的利益對立。富人群體參與村莊治理的前提是利益密集帶來的利益激勵[6],富人精英的行為邏輯往往是個人利益先行,作為私人精英而非公共精英主導著村莊的分利秩序。富人精英確實能夠快速在村莊中確立一套分利秩序,但是,其方式往往是粗暴的,灰色的,甚至是非法的,而且富人精英在分利秩序中是最大的贏家。快速發展的代價往往是利益在不同階層的不均衡分布,從而激發新的對立,包括上層精英內部以及上層與中下層之間的對立。

    然而,在持有所謂現代民主觀念的學者那里,富人精英被包裝成的代表,似乎村莊民主的建設除了依托于精英以外別無選擇。與此相反的是,國家從來不在選擇之列,在政治國家與市民社會二元對立的視角下,國家如果出現在市民社會領域往往扮演的是的角色,國家作為村莊社會的他者應該不斷被排出村莊的治理實踐。從精英主義和多元主義的理論傳統來看,精英民主才是現代社會中的常態。村民自治作為農村基層民主政治是一個漸進的發展過程,將大致經歷管理者控制權勢精英主導群眾自治的演進階段。[7]因此,精英替代國家是民主建設的必然過程。

    階層分化下的村莊治理實踐卻恰恰相反。在浙江地區進行小微權力改革之前,富人精英作為階層分化村莊中的少數,作為國家與社會(大多數中下層)之間獨立的利益主體,在國家不在場的村莊中主導了村莊的治理秩序,從而主導了村莊的分利秩序,形成了對大多數村民的寡頭統治。[8]小微權力改革之后,國家重新進場,作為一個權力主體以正式或非正式的方式進入村莊社會,對富人精英的權力進行約束和監督,對中下層村民進行賦權,使得村莊出現了新的權力制衡機制。這一實踐證明,國家的在場對于階層分化村莊的民主實踐意義重大,我們應該重新審視村莊社會中國家、富人精英與中下階層之間的關系,進而對國家與社會關系進行新的反思。

    筆者所調查的ND村是一個典型的存在階層分化結構的村莊。 D村是一個城郊村,因為地少人多,再加上實行兩田制20世紀80年代人們開始大規模地進入市場,村民能力以及資源稟賦的差異性在市場中被全面激活。D村總共有300多戶,主要分為四類,包括:富人階層,年收入100萬元以上,有的擁有資產幾千萬元甚至上億元的企業,這一階層在村莊中大概有十幾戶;中上層,年收入20萬元到100萬元之間,主要是依靠承包工程等,這一階層占到10%;中層,年收入10萬元左右,一般家庭中的勞動力在企業上班,一個月工資也就3000~4000元,占村莊總人口的絕大多數,近60%;中下層則主要是一些家庭勞動力少,勞動力資質較差,且負擔較重的家庭,一年的收入也就三四萬元,占到20%左右。特別窮的只有少數幾戶,主要包括一些非正常因素導致的家庭結構不完整,使得家庭勞動力不足而變貧困,比如因病致貧,懶惰致貧,因為日日會”(一種民間集資形式)或者賭博等致貧。這部分人不僅收入少,而且還有大量的負債。

    作為一個城郊村,D村從2005年開始大面積征拆,土地升值使得村莊中有了更大的利益空間,包括宅基地資源以及工程承包等。大部分進入市場的上層精英重新回到村莊,參與到村莊治理和社會生活中來。在以D村為代表的階層分化的村莊中,村莊選舉為派性斗爭所主導,在選舉的過程中,少數上層精英通過掌控大量的金錢、社會資本,甚至是暴力等獲得村民的認同,以此控制村民意志的表達,大多數中下層村民在選舉中處于依附性的,甚至是被支配的地位。村民以站隊或放棄等被動形式參與選舉,但是,我們的調研發現在決策層面村民的行為存在很大差異。在決策過程中,中下層的村民并不是選擇站隊,更多的是從個體利益出發,積極援引政府的力量來影響決策,使得決策方案更加符合自身的利益,進而對上層的派性斗爭形成制衡,達成一定的民主決策。其中主要的原因在于,在選舉和決策過程中,密集利益與村民關聯程度、參與的空間和路徑存在很大差別,導致了村民在選舉和決策過程中的不同行為邏輯。本文通過對比選舉和決策過程中的不同階層,尤其是大多數中下階層村民的參與差異來解釋為什么階層分化村莊中在選舉層面為上層主導的派性斗爭控制,而在決策層面為什么又能夠實現一定程度的民主決策。國家在其中扮演著什么樣的角色,它如何對富人精英所主導的村莊治理秩序進行重塑。

    二、 派性選舉中政治參與的階層分化

    在村民自治的名義下,村兩委干部尤其是村委會通過選舉獲得大多數人的認可,從而取得治理的合法性。因此誰要想擔任村干部,就需要動員村民支持自己。在不同的地方動員的主體、程度以及方式等都有差異。為了動員村民,想當村干部的村莊精英動用了大量的人力、物力,希望能夠在選舉中獲勝。在內部擁有大量利益空間的東部村莊尤為明顯,這些村莊一個明顯的特征就是階層分化,在這些村莊中,村莊上層精英為爭奪村干部職位而充分利用已有的關系,并不斷通過拉關系來結成新的利益聯盟。在爭奪村干部職位的過程中,村莊精英逐步分化結盟,而精英的分化與結盟,自然帶來村民的分化與派別的形成,派性自然而然就產生了,由此村莊形成了由上層干部主導的派性政治。[9]在階層分化的D村,派性化的村莊選舉表現為一項高投入、高風險以及高收入預期的生意經營,對于大多數沒有能力參選的中下層來說,選舉參與的空間僅限于手中的一張選票。如果中下層村民團結起來,或許可以改變結果,但弱結構的D村中的村民無法形成集體行動,他們的選票只能被上層的利益動員所吸納和支配,成為上層選舉的一顆棋子。對于中下層大多數村民來說,選舉的結果也只不過是不同的上層精英來擔任村干部,這與村民之間的利益并不直接關聯,大部分村民沒有能力也沒有動力參與選舉,只是被動地在上層主導的派性選舉中投出自己的一票。

    在階層分化的東部村莊,派性選舉的動力主要來源于村莊中內生和外生的密集利益[10],選舉本身是高收益的,但是派性斗爭的組織化與精細化操作使得派性選舉也是高投入的,高投入本身又潛藏著高風險,因此,派性選舉成為了一場只有上層才有能力參與的高收益、高投入和高風險的選舉生意,這也決定了中下層的參與往往是依附性的,甚至處于邊緣位置,參與派性選舉的空間非常有限,利益分享同樣處于依附性和邊緣位置。

    () 密集利益、高投入和高風險的選舉生意:作為主導者的上層

    在階層分化較為明顯的東部發達村莊,村干部作為高收益的保障主要來源于村莊中的內生利益以及依托村干部這一身份帶來的外生利益。在D村,自2005年開始征拆,村莊土地價值迅速上升,村莊中的大量內生利益需要有人來主持分配。資源為權力提供基礎,對資源的支配權是村干部獲得權力的實質。村干部在獲得對密集利益的支配權之后,主導村莊中的分利秩序,相應擁有了獲取大量利益的空間。比如,由于D村離縣城較近,宅基地較為緊張,雖然宅基地交易不合法,但是也有一些村民出售自己的宅基地,一個120平方米的宅基地價值上百萬元。征拆之后的宅基地整理以及其他村莊公共品,例如自來水以及辦公樓等相關的大量項目工程都為村干部提供了大量的獲利空間。除此之外,村干部這一職務還是他們獲得外生利益的一個重要平臺。很多富人參與村莊的派性選舉并不是想直接從村莊中獲利,而只是想當上村干部,獲得干部身份,利用這一身份能夠在村外經營企業,并獲得更多的社會資本、信用資本以及信息資本,在國家政治體系中獲取資源和話語權。

    密集的利益激發了村莊中的富人積極參與村莊治理,而個體化的利益博弈無法形成穩定的分利秩序,于是富人精英利用和動員村莊中既有的熟人關系網絡來形成自己的派性,逐步形成相對穩定的陣營進行博弈,以此來瓜分村莊中的利益。[11]而派性選舉進一步激發了富人精英主導的選舉,并使之更加組織化與精細化,這樣富人們才能得以確定自身的勝算,這會大大提升富人們在選舉上的投入。派性選舉的雙方都有自己的選舉團隊,有一兩個能力較強的操盤手。在選舉前的一個月,在團隊中選擇一家宴請村民,村民會選擇去自己支持的那一方吃飯,這樣的方式只能確定大致邊界,有的村民會去兩邊吃飯,以避免直接表現自己的選擇。因為熟人社會內部關系本來就復雜交錯,邊界也不清晰,清晰的選擇會破壞與另一方的關系,也有可能失去獲得好處的機會。通過對村民大致的意向和選舉團隊的熟人關系網絡的判定,操盤手一般能確定選舉中雙方的鐵票”(參選者直系親屬、利益關系穩定且明晰的主體)以及模糊票,然后通過選舉團隊中個人的關系網絡來打點各自的鐵票,以此來確保鐵票。然后對村莊中每一張模糊票進行定位,想盡一切辦法將每一張模糊票拉攏過來。這個過程中,需要不斷地進行投入來穩固鐵票,購買并不斷拉攏模糊票,雙方在模糊票上的競價也會因為選舉的激烈程度而不斷上升。每一次的選舉,雙方對票數的精確度愈高(有時選舉結果和自身的計算之間相差不過五六票,精確的計算意味著模糊票的穩定性更強,以此來確保自己獲勝),這也意味著選舉的投入愈高。

    高收益的派性選舉激發雙方進行高投入,同時意味著派性選舉本身也具有高風險,因為派性選舉的勝利方才能保證自己的投入有可能得到回報,而失敗的一方則是做了賠本生意,而且賠得還不少。只有村莊中的上層才能在一次投入失敗之后東山再起,投入新一輪的利益博弈。因此高風險的派性選舉會激勵投入者進行不斷的加碼以降低風險,但不斷加碼所導致的結果就是投入不斷增加,失敗者的風險也就更大。一次次的博弈會帶來投入的激增,進而導致風險激增,由此陷入惡性循環。對于中下層來說,選舉參與的門檻也越來越高,參與空間也日益壓縮。村干部在這種投入不斷地增加中,想要利用村干部這一身份所獲得預期的好處也會增加,以此來保證這場選舉生意不至于虧本。自2005年征拆之后,圍繞選舉形成的派性斗爭愈演愈烈,三年一選的村干部一般要提前半年到一年開始準備,走門串戶、打點關系,選一次村干部要花上幾十萬元甚至上百萬元,甚至還動用黑社會力量,有兩任村主任就因為選舉而被砍傷。

    () 弱結構、利益動員與弱利益關聯:作為附庸者和邊緣人的中下層

    從經濟層面來說,對于大多數中下層村民,他們沒有像上層那樣主導村莊選舉的能力。不僅因為他們沒有能力進行高投入,也沒有能力承擔選舉帶來的高風險,同時他們也沒有資源和平臺來獲得高收益。但中下層在村莊中畢竟是大多數,中下層的團結也許可能突破上層精英的主導,決定誰成為村干部。然而階層分化的村莊中,社會結構的底色雖然是熟人社會,交織著地緣與血緣關系,這些關系本身還是很容易為利益動員所形塑,富人通過重塑社會結構來影響村莊的治理秩序,使得中下層只能在上層的熟人關系網絡中作為依附者和邊緣人參與派性選舉。

    富人以及中上層通過派性選舉參與到村莊的政治事務中,而且為了更便捷地獲得這一身份資源,他們還進一步地參與到村莊的社會事務,利用熟人社會的關系資源以節省獲得政治身份的成本。[12]D村,選舉團隊的成員往往是村莊中關系網絡較廣的人,這些人依托血緣和地緣關系與村莊中的中下層建立關聯,通過利益動員來強化這種關聯,大部分中下層在這樣的關系網絡中被上層吸納到選舉中,關系的建構也為上層精英的利益動員所主導。而且大量的利益動員能夠不斷地瓦解和分裂聯合家庭,甚至是核心家庭內部的團結。D村就存在一些家庭因為選舉支持誰的問題鬧得兄弟不睦,甚至夫妻不和,地緣關系更容易受利益動員的影響。為什么利益在階層分化的村莊有那么大的形塑空間?不像傳統的強結構村莊中,利益本身是很難撕裂熟人關系的,熟人關系是一個封閉的利益共同體。村莊作為一個利益共同體在面對利益問題的時候總是一致對外,以求村莊利益最大化,進而才有村民的利益最大化。在強結構的熟人社會中,人們的認同是購買不來的,需要當選者符合村莊大部分認同的社會規則。在階層分化的D村,熟人關系的性質發生了變化,熟人社會作為一種弱結構在產生作用,熟人關系是松散的,是競爭性的,是分化的。在面對外在利益的時候,關系內部就開始競爭分化,開始進行利益爭奪。而且在利益體量激增的過程中,無論多么強的社會結構,大量的利益必然帶來利益分配秩序的重構,從而對傳統的強結構的熟人社會進行重塑。強關系內部會因為利益邊界的劃定帶來的收益激增而激發彼此進行利益博弈,從而使得強關系內部利益邊界不斷明晰,利益分化導致強關系逐漸轉化為弱關系,因此,熟人關系徒有其表。在弱結構的熟人社會中,中下層在上層進行利益動員的過程中完成認同的交易,將自己的認同出讓給上層精英,作為上層意志的表達工具來參與選舉。在經濟與社會層面,中下層在派性選舉中的參與空間被剝奪,作為依附性的工具參與其中。

    更為重要的是,派性選舉的高投入與高收益決定了村干部的謀利性,選舉決定的無非是哪個上層精英來當干部,村民的積極參與換來的無非是非此即彼的謀利者,對于中下層村民來說,花再大的力氣也沒有意義。既然自己沒有能力成為派性選舉的主角,加上自己的選票導致的結果無非就是謀利者中的一員,還不如坐等上層精英們送來一些好處。派性選舉與中下層村民之間的弱關聯,使得他們缺乏積極參與派性選舉的動力。

    因此,在選舉層面,村莊自治成為上層精英主導的自治,大多數村民在村莊選舉中被排斥和邊緣化,或者主動選擇消極行為。因為依靠金錢獲勝的村干部,其必然通過權力的使用獲得相應的回報,這樣的行動邏輯就必然消除村莊治理的公共性,村莊自治就只是干部的權力運用及與權力覬覦者之間的競爭,而與村莊大多數的中下層以及底層無關。[13]這背后不僅是因為中下層沒有參與的能力與空間,還因為選舉與中下層村民之間的利益關聯較弱,他們缺乏積極參與的動力。

    三、 民主決策何以實現

    派性選舉為上層精英所主導,但是在調研中發現,在決策層面,階層博弈竟能夠達成一定程度的民主決策,即講原則與正義,表達大多數人的意志,雖然不是每一個村民都能夠參與決策,但在決策過程中卻盡量實現了大多數村民的利益最大化。

    在進行股改的過程中,股改方案的討論主要是股份制成員權的確定。嫁出去的女性的成員權判定引起了很大的爭議,農嫁農以及農嫁居應不應該分村里的東西。大家的判定是農嫁農本來可以把戶口遷出去,但是因為村里的戶口所附帶的利益大,因此就沒有遷出去。而農嫁居則是因為戶口遷不出去,所以應該給她分得一定的利益。村民代表大會沒有將所有的外嫁女在股改上的權利都予以剝奪,而是遵照村民對于公平的一般觀念來進行決策。(D村會計的口述)

    村莊決策尤其是關于利益分配方案的制定在村莊中似乎都遵循了一定的原則,村民之間能夠就基本的正義達成共識。但是在階層分化的村莊中,達成一個民主決策是有難度的,不僅僅因為上層精英主導的派性政治決定了村莊的治理,還因為村莊決策的主體內部利益過于分化。事實上,中下層內部也是分離的,村莊中有大量的密集利益需要分配,多元化的利益訴求會被激發和放大,利益競爭又進一步激發村莊利益的分化以及復雜性。到底結婚打不打結婚證,離婚是真的還是假的,戶口轉不轉出去,這些都關系到大量的利益分配問題,而且與大多數人都有牽連。就拿離婚來說,離婚之前兩個人只有一處宅基地,但是離婚之后,按照法律上來說男女雙方其中一個沒有分得房產的人還能分到一處宅基地,一處宅基地價值百萬元,因此就有人通過不斷結婚和離婚來獲得大量的利益。密集利益村莊中的戶口也攜帶著大量的利益,作為村莊有戶口的一員就能夠享受和村莊有關的各種各樣的利益與福利,因此戶籍問題在村莊中也變得極為復雜。密集利益激發出復雜的利益訴求,利益越大,利益訴求也就越復雜,要整合各種訴求,遵從少數服從多數原則的決策就越難。

    D村的治理實踐中可以看出,民主決策主要從兩方面來實現:一方面是因為大多數村民與決策本身存在利益的強關聯性,這是村民積極參與決策的最重要的動力;另一方面是國家在制度層面給村民的參與提供了較大的空間。此外,上訪也是中下層村民與上層精英進行利益博弈的一個途徑。這些力量的激活與引入對上層精英的派性斗爭所主導的分利秩序進行重塑,從而實現一定程度的民主決策。

    () 程序正義:中下層村民參與的制度空間

    2008年,D村所在的N縣進行了小微權力改革,為保證村民參與村莊決策提供了制度空間。首先是制定五議決策法五議決策法指的是村級重大事項要走村黨組織提議村兩委會聯席會議商議村黨員會議審議村民代表會議決議村兩委會實施議案的程序。具體來講,就是對涉及村民利益的重大事項,由村黨組織牽頭,通過召開民主懇談會、民主聽證會、黨員議事會及走訪座談等,廣泛征求黨員、村民代表、群眾的意見和建議,在此基礎上,召集村三委會聯席會議擬訂初步決策方案。然后,進一步征求黨員、群眾的意見和建議,將方案提交黨員大會或黨員議事會討論,形成正式決策方案,村黨組織、村委會將經過鄉鎮、街道審核同意后的方案提交村民會議或村民代表會議表決,表決通過后再由村兩委會負責實施方案。在2008年以前,這些程序不僅不完善,而且沒有嚴格執行,村民的參與對于決策來說并不起作用,鄉鎮從來不對村莊的決策程序進行審核,程序僅僅是一種形式。2008年以后,村民代表在決策過程中的作用越來越明顯,決議一定要有三分之二的村民代表簽字才能通過,而且上級政府會對這一程序進行現場監督,對于簽字審核也變得特別嚴格,以此確保村民代表的真實參與。

    最重要的是N縣為監督村級財務設置了一整套嚴格的制度,對工程承包和村務報銷進行嚴格的規定和限制。在村工程事務方面,5萬元以上的項目需要到鄉鎮公共資源中心公開招投標,村干部不得參與。在財務支出方面,5000元以上需要聯村干部簽字,1萬元以上需要聯片領導和鎮分管農村領導簽字,同時還需村民代表會議審核。

    國家作為制度的制定者,制度本身也是國家意志表達的依托。國家依托于制度的設定,并使制度在村莊中得到嚴格執行,實現其在村莊中的進場。在小微權力的制度設計中,國家的力量不斷強化。另外這一制度作為群眾路線的一種實現形式,將大多數中下層村民納入制度體系,依托國家的力量使得群眾能夠成為決策的真正主體,實現中下層在決策過程中的在場。國家的進場與村民在決策過程中的在場,限制了原本主導村莊秩序的上層精英在決策中的權力,使決策能夠更多地表達國家和中下層村民的意志,而不僅僅像在小微權力改革之前,以表達上層精英的意志為主。

    () 民主決策的內在動力:中下層利益關聯的強化

    制定制度并嚴格執行對于中下層參與決策過程固然重要,但是這并不是關鍵。在選舉過程中,鄉鎮也通過一系列制度對選舉程序進行監督,鄉鎮領導和干部都會在現場,動用大量的人力、物力來限制村莊上層對選舉的操控。但選舉的后臺操作往往發生在非正式的場合,這些是難以監督的。決策層面也是如此,因為派性斗爭主導了村莊中的選舉,村民代表的選舉也不例外,D村的村民代表是派性斗爭的又一陣地,要確保自己在當選之后能夠更好的從村莊中獲利,村民代表也成為了上層精英拉攏的對象。因此,當選的那一派往往在村民代表中也是大多數。在這樣的前提下,民主決策似乎只是空談。制度設置只是在正式場合限制了上層富人精英的操作空間,但是在熟人社會這一后臺,上層精英依舊可以大展手腳。決策制度的設置只是給了村民代表說話的權利,但沒有辦法保證在決策時他們能夠表達自己的意志,而不是自己所在派性的意志。

    然而在利益密集的D村,村民代表在面對與自己密切相關的利益分配時,行動邏輯往往是個體利益至上。例如宅基地分配以及股改等問題上,這些與每個村民的利益息息相關,每一個決策都會給村民,甚至這個家庭幾代人帶來大量的經濟利益。在選舉的時候,大部分無力主導派性斗爭的村民都是消極參與其中,因為這個時候是分配上層精英們的利益,無論選擇哪個派性中下層村民都是獲利的。即便不站隊,不支持某個派性也不會有損失,但一個戶口以及一處宅基地所帶來的長期利益是巨大的。因此在利益分配方案的決策過程中,村民代表都是個體性地表達自己的意志。村民代表超越于派性參與村莊的利益分配,因此村民代表意志表達的動力因為利益關聯的強化而被激活,制度的設置才真正有了意義,中下層的意志表達才能真正得以實現。

    但另外一個問題是,村民代表個體性的利益表達如何實現其代表性?畢竟階層分化地區的村民之間難以形成集體行動,公共性也會在復雜的利益競爭中消解。事實上一部分代表性通過村民代表本身的復雜性以及熟人社會各種情況的相似性來達成,被選舉出來的村民代表的利益訴求總是不一樣的,這樣,村民的利益訴求就會在村民代表表達自身利益的時候表達出來。比如一個村民代表有兩個兒子,為自己兩個兒子爭取利益的過程中,村里有兩個兒子的人這一訴求就得到表達;村民代表為自己家里大學生爭取利益并得以實現,那么一個村莊中的有大學生的家庭的利益也就得到了保障。村莊情況雖然復雜但是相似性也很大,因此通過村民代表個體性的利益表達也在一定程度上實現了村莊中與村民代表有相似情況的人的利益訴求。

    但是這種有點偶遇式所得出的結果是否具有充分的代表性,被代表的范圍如何盡可能地擴大,還有很多不確定性。村民代表之外的和他們利益不相似的個體村民的利益如何保證呢?作為沒有公心的個體性的利益表達主體,村民代表很難在表達了自己的利益之后還去顧及他人的利益。因此村干部以及村民代表作出的方案就會局限于維護一部分人的利益。決策所覆蓋的利益分配的范圍越有限,那么沒有得到自己想要的利益的人就越多,這些人就會進行抗爭。

    不能在正常的決策程序中表達自己的意志,利益訴求沒有實現的村民就會在村干部進行治理的過程中進行干擾,比如故意不同意征地,開會時大鬧會場,在工程開展的過程中故意阻擾。這會給村干部造成一定的壓力,他們或許會在制定方案的時候盡可能做到詳細,使這一部分人減小到一定的范圍,盡快推進項目實施。但他們也不希望給自己增加太多的負擔,這種讓步只會局限在獲得三分之二的村民代表的認同,因為這是決策能夠達成的底限。超過三分之二之后就需要制定更為復雜的方案,而且新增一個條件,就多一個人分利,不滿意的人也會增多。另外他們也有自己解決表達不同意見的人的方法,比如利用小恩小惠,安排工作或者直接使用暴力等。因此,在實現這一部分為方案所排斥出來的少數人的利益表達的問題上村干部和村民代表仍然存在動力不足的問題,因此民主決策在利益充分激發村民代表的個體性參與下還難以真正實現。

    () 民主決策的外部依托:國家力量的再進場

    上訪制度對于民眾需求的回應度在不斷提升,這可能會引發新的治理問題。作為一種表達訴求的方式,上訪雖然不能直接使自己的訴求得到滿足,卻給了政府積極行為的動力。如果利益分配方案排斥的人越多,上訪的人也就會相對增加,政府的負擔也就會相應加重。考核帶來的壓力成為政府積極減少上訪行為的動力。因此,上訪引發的政府積極行為,實現了國家的再進場,雖然這種進場有些被動。為了減少上訪的數量,最好的辦法就是從源頭著眼,即將分配方案做得更加詳細全面、更加合理,使得村民利益分配方案得到進一步的優化。

    分配方案的決策是由村民自治決定,政府不能直接介入,在這一前提下國家的再進場要對決策產生實質性的影響是有難度的。政府不能直接干預決策的原因在于村民自治對于政府來說不僅是一個對村民賦權的過程,同時也是一個責任轉移的過程。村民通過自主達成協議完成村莊內部的利益分配,所產生的后果也由達成協議的村民承擔主要責任,雖然政府有時會被動地參與到責任分擔的過程中,比如之前論及過的上訪問題引發的國家進場,但至少政府不用承擔主要責任。如果政府積極明顯地干預決策,一旦方案出了什么問題,政府就會成為直接負責人,而決策風險總是存在的,政府的大量精力將會被耗費在應對風險和解決這些問題上,這會給政府帶來過重的負擔,影響政府在其他方面公共職能的發揮。街道干部說:在指導方案制定時不能命令村干部或村民代表制定什么樣的方案。在這個層面要堅持村民自治,上級政府只能從制度層面以及通過一些非正式的方式給予村干部和村民以指導和影響,以使方案更加優化、合理。因此國家的再進場只能以間接的方式實現。

    政府通過聯村干部的設置來實現國家的再進場。而為了避免國家成為主要的責任承擔者,聯村干部往往采取非正式的方式對村內決策產生實質性的影響。首先,政府將聯村干部設定為決策制定程序中的必要角色,如果決策程序中沒有聯村干部在場并簽字,那么這個決策就不具有合法性。這樣就可以在制度層面避免村干部或者村莊精英使用暴力威脅或阻礙村民代表實質性地參與決策。其次聯村干部通過一些非正式的方式影響村莊決策,這一方式能夠產生效果的前提是聯村干部對村莊非常熟悉。只有了解村莊,與村莊中的人相互熟悉,才能夠真正為村莊決策方案提供好的建議與指導,才能夠真正為村民信任,進而獲得影響決策的機會。

    聯村干部與村民之間建立關系的重要動力是出于制度使然,即村莊的秩序和發展與聯村干部的考核息息相關。政府將村莊發展和村民意志納入聯村干部的考核,比如通過確認聯村干部對于村莊和村民的熟悉度,以及村民對村干部的評價來對其進行考核。這就要求聯村干部嵌入熟人網絡,與村民建立良好的關系,根據考核結果給予一定的激勵或懲罰。

    為了更好地了解村莊,并且對村莊的決策產生實質性影響,聯村干部總結出一些頗有成效的經驗。用他們自己的話來說就是抓兩頭、抓重點。兩頭主要是村莊精英和一些邊緣人物,村莊精英主要包括村干部以及他背后一些有頭面的支持者,這些人往往對村莊本身有一個相對全面的了解。而且決策方案首先由村干部提出來,村民代表就這個方案提出自己的意見。如果能和村干部建立良好的關系,就能夠從村干部入手,介入方案的制定,進而間接地參與到決策制定的過程當中。另外就是村莊中的弱者,作為村莊中的邊緣人,也包括個別上訪專業戶。作為弱者的積極分子也比較了解村莊的情況,他們為了找到充分的上訪理由,會積極收集村莊中的各種信息。和他們搞好關系,他們就會成為聯村干部的信息收集員。找重點則是要找在村莊熟人社會中有威信、說話響亮的人,比如一些老干部。聯村干部通過與村莊這些重點人物建立關系,了解村莊進而了解決策方案制定的關鍵,從而提出更有效和更為實際的指導和建議。

    聯村干部要想對決策產生實際作用,不能以命令的方式來實現,不能直接干涉,村民事務鄉鎮只有領導權,沒有管理權,界限分明,不能越俎代庖,拿他們的權。在與他們建立關系的過程即是影響決策的過程。聯村干部通過嵌入村干部和村民代表的關系網絡,在平時的交往中表達自己的想法,進而使村干部以及村民代表制定出更為周全的考慮絕大多數人利益的方案。然而產生實際影響的重要前提在于獲得他們的信任,聯村干部會利用自己的關系,幫助村莊解決一些治理難題,獲得他們信任的同時使這些建議能夠進入決策方案。事實上,聯村干部對于村莊內部的個體來說具有一定超越性,通過了解村莊整體的關系結構,將一些資源和力量整合起來,在此基礎上整合大多數人的利益,通過間接但是相對有效的方式影響決策。

    D村的征地方案我一直在跟著他們做,前前后后修改了上十遍……在這方面還有一些經驗,之前就有因為方案沒做好,搞得好多人去上訪。……我比較了解他們村的情況。……這次查了好多資料,詢問了好多部門的人。……他們村莊面臨的很多問題也通過我的一些私人關系幫助他們解決,他們對我也有了一定的信任。……最終方案大部分村民都比較滿意。(某聯村干部)

    因此,通過村民代表超越派性的個體化的利益表達,依托于政府在制度層面的創新,使得村民代表的意志能夠在程序保障下得以表達。村干部和村民代表以外的部分村民雖然不能直接參與到決策過程中,但他們的利益與意志通過聯村干部的積極介入也能夠被吸納到決策中來,實現了一定程度的民主決策。

    事實上,在決策過程中完成了對村民代表和村干部以及中下層村民的賦權。五議決策法的制度實現了對村民代表的賦權。上訪的壓力引發政府進一步的積極行為,通過聯村干部的制度設置以及聯村干部采取的一些非正式的手段,國家實現了進一步的進場,實現了對中下層村民尤其是村民代表以外的一部分村民進一步賦權。相對于選舉,這一賦權的完成,使得村莊治理在決策層面實現了從國家()—上層精英()—中下層村民()”的格局到上層精英(經濟資源強但政治資源弱)—國家()—中下層村民(經濟資源弱但政治資源強)”這一新格局的轉變。這一治理格局的并不是表現在參與主體的差異上,而是表現在主體的參與程度的強弱上。在選舉過程中,國家也發揮一定的作用,只是在選舉的過程中由于中下層村民的參與動力不足,使得國家沒有積極行為的動力,另外國家的積極行為也難以發揮作用。而在決策層面,由于分配方案與中下層的利益關聯強化,激發了他們在村莊治理中的積極行為,在自身相對于上層精英力量不足的前提下,積極援引國家的力量,再加上小微權力改革之后,國家的援引更加便捷。這兩方面的因素使得在村莊治理中國家和中下層村民的力量都得到強化,兩者相互依存,相互強化,在決策中的作用愈來愈大,對上層精英的制衡能力也愈來愈強。兩者力量的強化使得上層精英主導的派性政治不再是主導村莊治理秩序的力量,三者的力量形成新的均衡,使得一定程度的民主決策得以實現。

    四、 結論與討論

    階層分化下的村莊中,在選舉和決策層面,中下層的參與能力和空間存在很大的差異,密集利益引發了村莊上層的高收入預期、高投入和高風險的派性選舉,同時也是激發中下層村民積極參與決策的重要動力,決定中下層積極行為的關鍵因素在于利益關聯的強弱問題。在決策層面利益關聯變強的牽引下,激發了中下層參與的動力,中下層村民依托制度設置以及援引國家實現低成本地參與到決策過程中,保證了中下層在決策層面的參與空間。如前面所說,國家的進場對參與村莊治理的上層富人精英主導的派性斗爭進行制衡,限制了上層精英分食村莊大體量的經濟利益的行為。

    因此在階層分化村莊中,應該重新看待去國家化的民主(國家的退出作為村莊民主實現的外部條件)和一些主流政治學家所倡導的選舉民主。如果只是試圖通過建立起一系列民主規則和程序,并通過形式化民主(選舉)訓練民眾,使民眾得以運用民主方式爭取和維護自己的權益,從而不斷賦予民主以真實內容,目前是不可行的。至少在階層分化的東部村莊中,中下層的村民僅僅憑借手中的一張選票沒有辦法實現真正的民主,國家的進入,至少能夠使得涉及利益分配的決策過程中以協商民主的形式,達成一個符合大多數人利益的分配方案,從而實現民主決策。事實上對于村民來說,民主決策比民主選舉的意義更為重大,后者才是村莊民主實踐的真正內容,而后者的達成離不開國家的進入及其對中下層村民的賦權。

    但國家的進場也存在一定的問題。一方面是國家對上層精英的限制可能是有限的,因為國家的進入往往是將村莊的權力納入到制度體系中進行約束和管理,但是鄉村熟人社會中有很多模糊空間,村民之間的交往存在很多非正式的操作方式,生活在熟人社會中的上層精英亦是如此。這就會導致國家對村莊權力進行監督的成本過高,從而可能導致監督失敗。在D村,很多資源進入村莊都要嚴格按照程序操作,比如項目發包與鄉村剝離,避免鄉村干部從中獲利。但是這些項目還是要面臨落地問題,依然要與村莊干部打交道,他們依然能夠通過一些非正式的手段參與分利過程,比如陪標或者分紅。雖然國家能夠進入,但要想達到對上層精英的權力進行全方位的監督,成本是極高的。因此,即便國家在場,村莊治理仍然在很多層面不得不為派性政治所主導。

    另一方面,這種限制也會產生一些負面影響。國家的進入實現了對村莊進行全方位的監督,上層精英干部很難從村莊中獲利,在這些村干部沒有辦法通過這一職位在村外獲得利益的前提下,那么這些政治商人可能會沒有參與村莊治理的動力。權力監督引發的分利秩序的重塑,使得大部分村干部的獲利空間壓縮的同時也失去了參與村莊治理的動力,而在階層分化社會中長久以來形成的派性政治又只有上層精英才能當選村干部,當上層精英參與村莊治理動力不足的時候,誰來治理村莊,維持村莊的社會秩序呢?

    新的問題產生了,回答這一問題的關鍵在于如何協調村莊中政治參與的能力與動力的關系以達到平衡,使治理主體既有能力,又有公心和動力參與到村莊治理的過程中來。一些學者提出的關于精英民主向群眾自治轉化作為村莊治理的出路,認為當前中國農村大多數村莊仍處在管理者控制型或權力精英主導型治理階段。村莊治理尚未完全和成為真正意義上的群眾自治,事實已經變異為占村民極少數的農村管理者或農村權力精英的治理,至多只能說是一種村民選舉的領袖治理。[14]張靜認為,它實際上屬于一種(地方)權威性自治,而不是現代意義上的(村民)“代表性自治[15]。但是這種判斷似乎把精英與群眾對立起來,精英在很多時候只具有能力差異的內涵,這是需要我們承認的客觀事實。精英與群眾之間的包容性表現在,精英可以代表群眾把自己的能力用在符合群眾利益的公共事務上,即作為公共精英參與到村莊治理的過程中,精英作為管理者服務于社會與村莊治理或自治都是不沖突的,因為沒有管理者的社會秩序是難以想象的。而問題解決的關鍵在于階層分化的村莊中公共精英如何產生。

    在階層分化的社會結構中,社會的源自于結構內部,少數的上層精英之所以能夠主導村莊治理,是由于大多數的中下層內部是分裂的,容易為利益動員所瓦解,使得村莊中符合大多數人利益的公共性規則缺失,表現為沒有一套符合大多數人利益的社會規范來對村莊中的不同階層主體進行規約。因此在這一作為大眾的中下層內部分裂的前提下,村莊很難產生出代表大多數人利益的公共精英。而中下層內部分裂的一個重要原因在于階層分化社會受經濟價值的一元論主導,不論是哪個階層都以經濟價值至上作為自己的行為準則,利益至上替代了原本鄉村社會中溫情脈脈的情感和倫理規范,使得階層分化中的村民陷入了越來越深和全面的利益博弈,導致了鄉土社會的分裂,使鄉土社會的社會性越來越弱。

    因此要想對上層精英進行制衡,培育公共精英,就需要改變階層分化社會中經濟價值的主導局面,進行多元價值的建構,而且這一價值要具有整合意義,能夠將大多數人整合起來,達成公共性的規則。比如對依托于傳統的倫理規則的人情秩序的重塑,改變人情往來的物質性,發揮人情往來在熟人社會再造和社會整合層面的意義。通過培育公共價值,以此為基礎培育公共精英,不僅能夠解決國家在監督上層精英問題上的不足,還能夠在一定程度上解決精英動力不足的問題,即改變精英僅僅想從村莊政治參與中獲得經濟利益的狀況,使得精英在參與村莊治理的過程中還能獲得社會激勵,收獲社會性的權威,實現精英在政治參與中的動力多元化。

    基于此,在國家進入村莊的過程中,決策者應該搞清楚農村政策制定的受惠階層是誰,是否有利于國家執政基礎的穩固,制度設計是否能夠維護大多數農民階層的利益。農村基層組織應該由符合鄉村治理目標、兼顧多數階層利益、注意維護鄉村穩定大局、在村莊分層體系中占據主導地位、能團結和協調其他階層、保證階層公平和整體正義的階層成員擔任。[16]積極培養大多數的中間階層或中農階層,使其成為治理主體階層,能夠在村莊建設、村級治理中發揮應有的價值。[17]而中間階層的培育不僅需要政治上的賦權,政府應該改變類似于雙帶帶頭致富、帶領致富的雙帶方針成為全國性的農村基層組織工作的主導方針。這樣的經濟意味或者上層意味太濃的政策倡導方式,因為這會進一步弱化中間或中產階層的不足。應該更多地宣傳社會性的公共價值,或者是在政策上對中間階層進行適度的傾斜,以實現對中間階層的賦權。

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