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    雙軌治理”:“第一書記扶貧制度的一種分析框架——基于廣西圓村的田野調查

    謝小芹  西南財經大學公共管理學院

     

    摘要:將貧困置于中國自身的政治與治理語境中進行考察, 這將有利于拓展貧困的本土研究。基于費孝通的雙軌政治”, 文章提出雙軌治理概念, 認為其既包含國家治理又包括基層治理, 特指國家在攻堅拔寨特殊時期設置的第一書記制度與在改革開放后一直延續至今的村支書制度在扶貧領域相互作用而形成的一種有效的治貧格局。然而雙軌治理也潛藏著造假共謀和形式主義、權力博弈與不合作、農民邊緣化與基層自治力量削弱, 及村莊公共性瓦解等新問題。完善雙軌治理”, 可從政府與社會有限度的自主性、互惠性的資源依賴、合作型的治理及村落共同體的重建四方面入手, 最終實現精準扶貧的目標。

    關鍵詞:第一書記   精準扶貧   雙軌治理   

       

    一、 問題的提出

    貧困是一個十分復雜的社會問題,消除貧困是當今世界面臨的一項重大任務。中國也不例外,中國的貧困問題由來已久,中央政府在脫貧致富的道路上費盡心力。20世紀80年代以來,中國政府采取定點扶貧、單位幫扶和領導掛職等形式,開始了現代意義上的扶貧工作。自此,中國扶貧工作已經從個人層面上升到社會層面,成為一項關涉全社會的現代宏偉工程。為了提高扶貧績效,2012年,中央政府提出了新一輪扶貧攻堅的創新性戰略,即第一書記扶貧新制度,而后這一制度不斷在全國推開。作為貧困重災區的廣西省,其脫貧致富之路備受關注。廣西在改革開放后便啟動了扶貧運動,然而,廣西的扶貧狀態仍可用典型來形容,謂之典型不僅因為它代表目前中國一批由于發展資源匱乏難以反貧的地區,更因為它長期淫浸在由龐大扶貧工廠運作的扶貧實踐中[1]。進入21世紀,廣西省自治區黨委和政府高度重視扶貧開發工作,對扶貧的支持力度進一步加強。2007年到2012年,廣西連續5年從自治區、市、縣和鄉 () 四級機關企事業單位選派15萬多名干部擔任新農村建設指導員,每年3萬多名,每縣一隊,確保每村都有兩名干部駐村幫扶。2012年和2014年,廣西連續兩次在選派指導員的基礎上分別從自治區、市、縣三級選派3000名機關干部赴3000個貧困村任村黨組織第一書記,任期2年,第一書記同時也是新農村建設指導員。隨著中央提出的確保7000多萬貧困人口到2020年如期脫貧的宏偉目標,自治區政府打算在2016年將第一書記人數增加到3500名,而這一制度將會延續到2020年。

    20世紀50年代,納克斯提出了貧困惡性循環理論,即低水平的需求和供給導致了貧困,并且貧困在父輩與子輩之間進行傳遞。20世紀80年代,貧困研究溢出發展經濟學之外,社會學、政治學等皆對此進行研究。阿馬蒂亞·森是其中一位,他從權利的角度關注貧困問題,認為“20世紀把民主和參與式的治理確定為政治組織的最好模式,人權和政治自由的觀念現在很大程度上已成為流行語言的一部分[2],他將可行能力視角引入,重塑貧困概念,這大大拓展了貧困認知研究。而后,貧困研究視角不斷多元化,布迪厄在《世界的貧困》一書中從文化資本的角度對貧困現象進行了剖析[3]。在國內,伴隨貧困的產生及反貧困戰略的提出,國內也開始展開對貧困的研究。李小云從治理的視角指出了扶貧政策中的不足,需要研究的是如何強化針對窮人的瞄準機制,同時發育有效鏈接政府和窮人的中間型制度載體, 事實上,政策的最終效果已經不再取決于政策在頂層如何設計,而更多地取決于鄉村底層的制度發育以及各種扶貧資源的公平轉遞[4]。邢成舉、李小云進而引入精英俘獲理論,具體研究了財政扶貧項目目標偏離問題[5]。第一書記扶貧制度是一個新鮮事物,因此,對其進行專門研究的較少。已有研究主要集中在部分宣傳刊物上:如張建國認為第一書記應當好三員,即領航員、致富員和宣傳員[6];霍慶濤對第一書記在推動精準扶貧、維護地方和諧穩定重任等方面的職責進行了分析[7];吳瓊認為應該做到當好、用好、帶好和轉變村里人[8];陳暉總結了第一書記的李建樂的工作情況等[9]

    當前研究較多集中于對第一書記的宣傳教育上,嚴格的學術研究嚴重滯后于實踐,盡管第一書記扶貧制度的實行已三年有余,但第一書記如何在基層社會開展工作,第一書記與村支書的關系如何處理,扶貧效果如何,有何漏洞等諸多問題需繼續深化,因此,對該制度的研究就顯得十分迫切和必要。因此,基于中國本土實踐,筆者提出雙軌治理的新分析框架,這指的是國家在特殊時期設置的第一書記制度與改革開放后設置的村支書制度在扶貧領域相互作用而形成的一種新的治理格局,以及在這種新型治理格局中產生的治貧風險。

    二、雙軌治理:對第一書記扶貧制度的嘗試性分析

    國內已有研究主要集中在政策宣傳方面,這就給后來者留下了足夠的研究空間。選擇什么樣的視角,這是開展研究的第一步。而靈感往往來源于實踐。201510月中下旬,筆者跟隨第一書記研究團隊對廣西省來賓市新英區圓村第一書記扶貧工作開展了田野調查。圓村是一個典型的壯族貧困村,20124月開始實施第一書記扶貧制度,至今共有兩任書記。其中,第一批次的第一書記周天,掛職時間從2012424日到2014424日,第二批次的第一書記黃建,任職時間從2014425日到2016225日。兩位書記來自同一所職業學院。國家在特殊時期設置的第一書記跟常設的村支書在鄉村社會中相遇及發生的一些融合、矛盾和沖突,這是一些有趣的現象。這就促使筆者思考該用一個什么樣本土化概念來總結呢?基于費孝通的雙軌政治,筆者提出雙軌治理的概念,認為這一概念是對當前中國扶貧工程的經驗總結。

    費孝通最早將雙軌政治用于分析中國的政治生態,他認為,傳統中國社會的治理是通過兩條平行的軌道進行的:一條是自上而下的中央集權的專制體制的軌道,它以皇帝 (君主) 為中心建立起一整套的官僚體系,由官員與知識分子實施具體的治理,最后可以到達縣這一層 (‘皇權不下縣’);另一條是基層組織自治的民主體制的軌道,它由鄉紳等鄉村精英進行治理,紳士階層是鄉村社會的實際統治階級,而宗族是士紳進行鄉村治理的組織基礎。他認為正是雙軌政治造就了中國皇權專制社會的綿延不絕。在此基礎上,本文提出雙軌治理的概念,并將之運用于對扶貧領域的解釋。第一書記代表著國家治理的一軌,中央政府的本意是想通過第一書記加強黨組織建設進而實現治貧和發展的政治目標,讓第一書記充當領頭雁角色,這是國家在治貧領域中進行的改革新嘗試。而村支書則代表著基層政治的另一軌,是改革開放后設置的政治制度。當代表國家政治的第一書記與代表基層政治的村支書在村莊場域相遇時,兩股政治力量以書記的共同稱號存在鄉村社會中。然而,本文提出的雙軌治理與費孝通提出的雙軌政治有兩點不同之處:一方面,雙軌政治指中央集權的一軌和地方自治的另一軌,過多呈現出兩軌分離運行邏輯,而忽視了兩軌交織互動的關系形態。而雙軌治理不僅分析了國家治理與基層治理分別遵循的運行邏輯,還呈現出國家與基層兩軌治理在基層社會中的嵌入式關系。另一方面,費孝通過度強調雙軌政治對政權起到的穩固作用,筆者認為雙軌治理中充滿合作而促使扶貧績效最大化,也有因競爭而直接導致扶貧效果弱化,這尤其表現為村支書與第一書記的關系上,布迪厄將場域定義為在不同位置之間存在的客觀關系的網絡或構型[10],在同一個場域中,第一書記與村支書也因競爭而影響到扶貧效果。因此,本文以圓村為研究案例,以雙軌治理為分析框架,呈現扶貧在基層社會中的實踐邏輯和社會后果樣態。

    三、 國家治理:官僚制的介入與反官僚制的運用

    第一書記扶貧制度是國家在貧困領域開展的一種新的資源輸入形式,該制度仍屬于官僚制范疇內的一種形式。然而,為了加快實現國家脫貧致富的目標,國家賦予第一書記在資源獲取等方面一定的自由權,這是國家在制度內對官僚制進行的一種適應性調整。因此,從國家政治視角來看,第一書記扶貧制度蘊含著官僚制的介入和反官僚制的運行雙重優勢,從而最大程度確保扶貧的快速、精準和高效。

    . 官僚制的介入

    第一書記扶貧制度在本質上仍屬于馬克斯·韋伯意義上的官僚制,強調規范的職責、技術專長、權力等級和技術服務。官僚制在技術上的優勢主要體現在精確、明確、持續性、統一性、嚴格的服從以及減少摩擦等。因此,作為一種普遍組織機制的扶貧工程同樣也將這些優勢滲透到基層社會中。具體而言,第一書記扶貧制度的優勢集中表現在以下幾個方面:

    1. 規范的制度設置

    自改革開放以來,扶貧成為政府工作的重心。中央及地方政府在1980年代和1990年代針對扶貧采取不同的模式,扶貧取得了顯著的成效。然而,扶貧在取得成效的同時,也呈現出邊際遞減的效應。為了扭轉這一局面,同時也為了提早完成扶貧任務,第一書記扶貧制度作為一項創新性的制度被中央政府提出并在全國推廣。一方面,該制度是對扶貧資源和制度的一種常態化表達,這是一種制度化的資源配置形式,規避了扶貧資源缺乏而導致扶貧工作的戛然而止,最終確保了扶貧資源的穩定性。第一書記是國家設計并通過國家權力貫徹實施的,其動力來自于高層政府,扶貧資源采取官僚制的方式層層下放,在國家權力的保駕護航下確保了從上到下的貫通,這就使得資源輸入到鄉村社會擁有了一條正規化、合理化和制度化的輸送渠道。另一方面,該制度還擁有一套完整的扶貧考核制度,有對扶貧獎勵的激勵機制,比如物質獎勵、榮譽、個人升遷等,也有針對扶貧不力和攫取扶貧資金等的懲罰機制,如罰款、問責、罷免等。

    2. 行政動員下的資源整合

    國家采取行政動員的方式盤活全國資源,并進行資源的整合。這里的資源可以劃分為顯性資源和隱性資源。其中,顯性資源包括國家直接用于扶貧的資源,這些資源是國家在制度上給予了明確的表達,具有確定性,屬于專門撥付給扶貧村和貧困戶的。隱性資源指的是第一書記所在的單位和個人擁有的資源,國家明文規定后盾單位全力以赴,給予第一書記幫助,這也可以從兩位書記對扶貧的經驗總結的話語表達中看出來,周書記說:一要多爭取單位資源,二要依靠個人關系幫助村里。然而,雖然國家有明確的文件規定,但這種資源并不十分穩定,因為這主要看第一書記所在單位的實力大小,如果實力很強,那么這種資源就會比較豐富,而如果實力較弱,扶貧資源就會比較少。此外,第一書記個人擁有的資源也是不同的,私人關系多,第一書記為貧困村爭取到的資源就會較多;反之,則少。因此,無論是哪一種資源類型,國家都在以一種積極作為的方式調動資源,并對其進行優化配置、整合和輸送。

    3. 國家與社會的良性合作

    扶貧工作歷來被視為國家的一項政治工程,在脫貧致富和奔小康的政治壓力下,要想實現快速脫貧,需要一種新的制度設置。國家采取科層動員的方式進行資源匯聚,然而,制度化的行政動員并不能解決所有問題,而是在動員后面留有非制度化的空間。國家原有的運動式治理就成為特殊情況下借用的一種制度安排。所謂運動型治理,指的是國家通過政治動員,自上而下地調動官僚體系和群眾的積極性和創造性,對某些突發性事件或國內重大的久拖不決的社會疑難問題進行專項治理是一種有組織、有目的、規模較大的群眾參與的治理過程。第一書記可謂是運動式治理的典型。運動式治理背后彰顯的是政府與社會之間形成的一種嵌入式的合作關系,政府的直接介入使得政府和基層社會之間形成一種良性的互動。

    然而,官僚制資源輸入的方式仍然擺脫不了其固有的缺陷,這一方面表現在政府權力過大時,科層理性主義的強勢性會與社會多元主義之間相互沖突,這會嚴重背離扶貧的初衷。另一方面,官僚制也是一種組織構架,其需要對上負責,這就使得其難以有效回應公民多樣化的需求。因此,第一書記作為一個行動者,其在某些層面會對官僚制的不足進行一定程度的修正,這是反官僚制的一種運用。

    . 反官僚制的運用

    然而,官僚制的運行伴隨著一些不足和缺陷,若得不到解決,這些不足和缺陷等所導致的結構性問題很快就會在實踐中暴露。為了規避這種情況,這需要用另一股力量來抵消和修正,第一書記恰好被派上了用場。第一書記作為一種積極的行動者,需要借助其行動力來對抗僵化的結構,充分發揮第一書記的主觀能動作用,提早實現國家的政治任務。因此,蘊含著行動力的第一書記扶貧制度彰顯出反官僚制的一面,這主要有以下幾個表現:

    1. 行動者的自主空間

    荷蘭社會學家諾曼· (Norman Long) 在其所著的《行動者視角的發展社會學》一書中提出了行動者為導向的社會學研究方法,試圖為發展研究與發展實踐提供與結構或制度主義視角不同的另類的新方法和新視角。他認為,結構視角沒有關注在重構過程中其他社會行動者及其利益興趣的多樣性,也沒有關注在特定的環境下,所謂缺乏權力的行動者會發出自己的聲音并改變事件的過程[11]73, 其理論的核心是行動者的能動性,采用的是一種從微觀入手的研究范式,強調從行動單元進行分析來研究和解釋宏觀的社會結構與社會變遷[11]79。行動者視角有助于我們更好地理解微觀場域內的能動性如何與更大范圍內的制度和結構發生關聯的。作為行動者的第一書記,國家賦予了其一定的行政權力,允許其在扶貧場域對官僚制進行一定程度的修正,這屬于制度內的修正。在資源方面,第一書記需要充分借助私人資源和單位資源,這樣,扶貧資源的總量就會有所增加,這對于緩解貧困是一個十分重要的支撐。在具體的扶貧方式上,第一書記在基于長期實踐的基礎上,能夠做到因地制宜,在產業扶貧、扶貧產品的分配和產品的銷售等方面發揮智慧和才干。在與民互動方面,由于長期駐扎鄉村,在同一個場域中匯聚的情感和在地化的一種感受會促使第一書記與村民進行積極互動,從而提高扶貧效率。第一書記制度強調將減貧壓力層層向下傳遞,強調以人為本,全方位動員官員和地方社會發揮主觀能動性,投入到日常工作中。因此,一種新型的責任感、道德良心和正能量同樣通過官僚制這種渠道而得以輸送,并嵌入到地方政府的積極作為中。這既有利于體現出官僚制在技術上的優勢,同樣這又體現出官僚制本身所缺失的公共價值意義上的人文關懷。

    2. 改變資源配置的不均衡狀態

    通過行政動員和資源撬動的方式,對資源進行一定程度的盤活,這就在一定程度上打破了項目制在資源輸入方向上往往偏向一些能人所在的地方,因為這些能人擁有較為豐富的人脈資源,他們常常采取跑部錢進和拉人情等方式爭奪資源。甚至一些地區采取樹典型的做法將資源集中于某幾個地方,全力打造出示范點,這就造成了資源配置的嚴重不均衡。第一書記扶貧制度卻在很大程度上實現了激勵書記個人采取不同策略進行資源整合的目的,第一書記個人的積極性被調動起來,為爭取治貧工作貢獻出一份有益的力量。無形中,第一書記制度不僅提高了資源利用的效率,還扭轉了資源的流向,改變了項目制背景下資源的不均衡分配。

    3. “運動式治貧

    官僚制的程式化特征,容易產生一種惰性和僵化狀態,這在地方政府身上表現為一種不作為。長久以來,地方政府在扶貧領域中遵從嚴格的行政化邏輯,從而出現一定程度的消極懈怠。第一書記扶貧制度強調效率,即扶貧脫貧致富的有效性和高效性。在這套制度的激勵下,地方政府行為有了很大的改觀,圍繞精準扶貧,不僅地方政府被動員起來,同時其他如民間組織和企業單位等行動主體也被動員和參與進來。地方政府開始由無所作為轉變為有所作為,由消極行政轉變為積極行政,彰顯出新環境下地方政府扶貧攻堅的決心和行動力。總之,扶貧采取第一書記的運動式治理的方式,也就通過行政動員和資源撬動的方式予以推動,這種運動式治理從根本上重塑了扶貧場域中的整體邏輯,使得扶貧績效得到了很大提高,可以說這是在進行體制機制創新,是在國家整套制度內進行的一種適應性設置,這具有必要性和合理性。

    四、 基層治理:權力與策略主義

    從政策文本層面來說,國家希望在保留官僚制優點的同時,可以克服其固有缺陷,第一書記扶貧制度可以兼顧兩者。發揮第一書記的能動性來緩和彌補官僚制結構性不足,這在政策出發點上是十分合理的。然而,在基層復雜的實踐過程中,文本表達往往與基層實踐相背離,扶貧領域中出現的問題逐漸凸顯開來。當第一書記與村支書在同一個場域中相遇時,兩者會發生一些交集,其合作會提升扶貧績效,而兩者間的權力爭奪則在一定程度上消解著治貧績效。

    . 合作中的策略主義

    當第一書記降落到圓村時,鑒于對村情的不熟悉,第一書記需要以村支書為首的群體的大力支持。周書記說:我們這些掛職的應該擺正位置,我們是村里的一份子,我們自己要把自己當成是村里的一員,這樣,才能在村里做事。我們這叫合作愉快。黃書記說:第一書記是下派來指導兩委工作的,在權力金字塔上理應排在第一。然而,事實上他并未這樣做,而是做了變通。在村干部聯系牌上,黃書記始終是排在最后一位的,拿黃書記的話來說,就是我們是包攬而不是統攬,不這樣做,我們這種外來的干部很快就會被趕走。第一任書記下村后所做的第一件事是到各家各戶開展調研,大致摸清村里的基本情況,以便理清工作思路并制定工作計劃。黃書記摸底調查進行了2個月,有時由村干部陪同步行到村民家,有時由村干部騎摩托車帶路。在開展修路工程時,會涉及到占地,由于圓村土地資源極其有限,想要村民同意比較困難。因此,這就需要村干部的配合。黃書記在修村級路時就遇到過類似的問題,村民在征地初期產生的怨恨較多,盡管黃書記磨破嘴皮,但也無濟于事。然而,村干部對村里情況很熟悉,他們的本地策略也更為有效。村干部會利用傳統的輿論資源開展說服工作,他們會通過將修路與給子孫帶來方便等聯系起來向村民施壓,群眾很快積極贊同修路,連占地的賠償也沒有要。可見,長期在基層社會摸爬滾打的村干部擁有勸服村民的工作方法和能力,而這是作為外來干部的第一書記在治貧工作中缺乏的,兩者聯合治理,大大提升了扶貧績效。村民說:有了兩位書記,我們村就更具有實力了,只要遇到麻煩,我們都可以找他們其中的一個”“第一書記是空降來的,是代表國家來的,很熱心干事,對貧困農戶尤其重視,給予的幫扶很多”“兩位書記跟村委其他班子成員一起為解決貧困問題,這是一個好主意等。地方政府官員說,就是要發揮他們各自的主觀能動性,和氣生財,合作才能干成大事”“官員被下派下去,與土皇帝一起治貧,效果肯定好”“第一書記是下派的官員,有中央權威,資源多,可以直接推動扶貧進展等。

    . 政治權威的沖突

    村支書需要借助第一書記來改變村莊舊貌,對第一書記形成一種既依賴又獨立的矛盾態勢。村支書在面對新型的項目制和背后強大的關系資源時,會顯得十分乏力,他們需要借助第一書記來增加跑項目的經驗,并積累一定的人脈資源。幾乎每一次跑項目,村支書都會與第一書記一起,提升跑項目經驗和能力。漸漸地,村支書通過跑項目得到了能力的鍛煉,熟悉了項目流程,積累了人脈。然而,當經驗積累到一定程度時,也就是當權力和能力得到了一定程度的提升后,第一書記和村支書之間的關系就發生了微妙的變化,那就是黃書記所說的,他們感受到了能力的提升后,就顯得很傲慢了,有時候不聽第一書記的,有些事繞過第一書記而自行決定。而部分村民也感同身受,兩位書記會相互吃醋,一個不服一個”“有時候去找第一書記辦事,村書記會給我們拉臉色看等。上級政府也不例外,都是書記,在工作中難免會存在邀功的情況,一個不服一個的情況是有的。我們也擔心這一點,所以在大會和小會中都會提醒第一書記他們,一定要處理好關系等。在經歷了長時段依附于第一書記的情況下,要想重新樹立在村民中的威信和合法性認可,村支書便開展獨立作戰。而這種獨立作戰的方式在某種程度上代表著村支書試圖打破村民權力認知格局,村民雖然認為第一書記和村支書是黨兄黨弟,但在具體事務上是有所區別的,小事找村支書,大事找第一書記,這似乎成為村民對兩位書記在權力上的一種區隔,即第一書記的權力和能力始終大于村支書。村莊的評價直接將村支書推向一個十分微妙的權力位置。盡管周書記盡量處理好自己與村干部的關系,一定要跟村領導搞好關系,才能了解群眾,建立比較好的群眾基礎,才能做到合作愉快,但在周書記所說的合作愉快下同樣透露著濃濃的火藥味。要想扭轉這種態勢,村支書不得不擺脫過度依賴第一書記的狀況,轉而獨立作戰。

    然而,從結果來看,村支書獨立作戰的能力不僅未能得到提高,反而制造一種分化的政治,并最終直接影響到扶貧效果。下坎村修3公里屯級路事件就將兩位書記的關系推到了一個十分僵化的境地。黃書記本想通過向扶貧辦爭取資源來給下坎村修路,由于沒有聯系到熟人,黃書記打算推遲申報。然而,突然有一天,村支書告訴黃書記說路修不成了,讓黃書記親自寫報告,找關系,期待事情有轉機。黃書記還一臉納悶自己并未寫申請上去,為何告知不能修路了。原來事情是這樣的,在當年9月份,村支書及領導班子認為他們有能力申請項目,就私下商議,將修路的報告打上去了,但是扶貧辦不同意,退回了申請報告。最后才出現了村支書找第一書記的事情,村里認為黃書記一個電話就可以解決的,但這給黃書記出了難題。為這事,黃書記通過自己單位給副市長通過電話,但是由于申請被拒,副市長也無法再重新提起此事,因此,修路也就在第一書記與以村支書為首的兩位班子微妙的關系中被扼殺掉了。此外,雙軌治理的微妙關系還發生在精準扶貧識別工作和申報養羊基地等事項中。精準識別工作有存在將之前由村支書認定的貧困戶推翻的風險,因此,這會有損村干部在群眾中的形象。據黃書記和村民說,之前對貧困戶認定摻雜著大量的人情成分。因此,如果識別出來的貧困戶與之前相差甚大,這項工作將會給村干部直接帶來權力上的損失。因此,在識別工作中,盡管政府規定村干部的唯一作用在于入戶帶路。但是在實際操作中,村干部會通過使眼色、說方言和打手勢等動作來引導村民如何應對。部分村民說,在識別階段,副主任給我們使臉色了,示意我們如何回答。黃書記準備申報一個養羊基地,當黃書記剛剛把報告寫給扶貧辦,不出幾天,村干部就說項目已經申請下來了,說扶貧辦給了15萬元。但是事實上,黃書記得到的消息是,除非自己先搞實驗,讓政府看到有投資效益,政府就會采取以獎代補的方式給予幫助,黃書記并不知道消息是哪里得來的。村干部則說道,在群眾面前,我們常常是抬不起頭呀,感覺我們自己是很無能的。所以當我們有了跑項目的經驗后,我們就可以自己試試看,避免群眾看不起我們。看似出現在第一書記與村支書及兩委成員之間的復雜關系,其本質上反映出代表國家的高層政治權威與代表基層社會的政治權威之間的沖突。

    五、雙軌治理蘊藏的困境

    第一書記扶貧制度在國家政治視角上的表達更多的是一種理想型,扶貧績效是否能實現,這往往需要在基層實踐中進一步驗證。就廣西圓村的政策實踐而言,雙軌治理的扶貧效果并未完全實現,而是呈現出國家政治的表達與基層政治的背離,甚至沖突,從而最終減弱了扶貧績效,甚至引發出系列新問題。

    . 形式主義與造假共謀

    官僚制催生的壓力型體制在建設基礎設施、文化工程等領域都實施得十分徹底,扶貧領域也不例外。自2012年第一書記制度實施以來,第一書記感受到的行政壓力也并不小,然而,在新一輪的攻堅拔寨階段,中央提出要“2020年實現脫貧奔小康的政治任務,這就給第一書記造成更大的壓力,這在周黃兩位書記身上表現出的極度焦慮感中可看出來。當第一書記由于自身資源有限和后盾單位實力不強等導致項目拉不到,資源下不了村,貧困狀況得不到解決時,再加上層層下放的考核壓力,第一書記往往就鋌而走險,開始走形式、尋捷徑甚至造假。雖然國家文本對第一書記有嚴格的駐村時間規定,然而,第一書記根本不在村里,他們一個月也就象征性地去一兩次而已。當上級政府親自到現場來考核時,第一書記會與村干部達成一致意見,他們會一本正經地說第一書記始終是在場的,從未離開過村莊。在貧困戶經濟收入等方面,村干部會與第一書記進行商榷,以便于確定一個合理的數據來應付上級政府的檢查,從而彰顯出自己在扶貧治貧領域中的業績。

    . 權力的博弈與不合作

    當雙軌治理形成后,基層政治生態在密集型壓力和考核層層加碼等共同作用下而顯現出愈加復雜的一面。當中央將扶貧作為一項頭等重要的中心工作來抓時,基于時間緊和任務重,這往往并未給第一書記和村書記留下足夠反思、修正和磨合的時間。兩位書記在基層相遇時表現出博弈和不合作,這主要源于兩點:一是權力邊界的模糊性。雖然文件有關于第一書記的職責和范疇等規定,然而,在實踐運行過程中,第一書記的權力和村書記的權力界限往往并不清晰,這容易引發權力侵擾以及由此產生的不滿情緒,從而導致不合作,甚至沖突。二是權力分散基礎上的責任分散。第一書記扶貧制度是一項創新試驗,在扶貧領域取得了驕人的成績,然而其成效有時并不十分令人滿意。雙頭領導下的權力結構容易分散,緊接著而來的是責任的分散,這不但增加了基層政治的運轉成本,也導致國家政治在基層社會的合法性危機。

    . 農民的邊緣化和地方自治力的削弱

    新的扶貧制度在取得巨大成就的同時也帶來了一些問題。在村民的話語系統中,他們認為第一書記的到來大大改善村莊的基礎設施。其攜帶有大量的扶貧資源,似乎整個村莊建設像面團一樣發酵起來。村級路、屯級路、巷道、溝渠以及老人活動場所等皆得到了修繕,尤其是兩位第一書記接續地修好了長達8公里的水泥路,這被村莊視為最大的功績,因為這是村里第一條水泥路,解決了村里交通難題,解決了村莊交通問題,這甚至被村民計入村莊大事記中。

     然而,村莊也只是在基礎設施等硬條件上有所改善,其他方面卻一如既往,甚至一些新的問題在扶貧過程中衍生出來。村民和村干部常常掛在嘴邊的一句話是我們期盼第一書記的到來。村莊樸實的想法是讓第一書記帶來更多的資源,讓村莊盡快擺脫貧困困境。當在任第一書記并不能帶來多少資源時,村民又將希望寄托在下一任書記身上,我們希望第一書記能帶來更多的資源和項目,他們更多地希望下一屆書記是來自一個實權和有錢的部門。然而,從可持續性角度來看,第一書記制度在基層實踐中往往容易誘導村民完全將發展動力寄托于外部力量上,一定程度上消解了內源性發展動力以及對自身發展的自覺自信。而對于扶貧代言人的第一書記本人而言,他們通過該制度得到了較多的政治經濟和文化資本。如周書記的就地提拔,2年后他還獲得了自治區新農村建設指導委員市貧困村優秀第一書記等諸多榮譽稱號。黃書記雖未結束任務,但是其在學校的政治和經濟待遇也是可預見的,院領導對其工作能力和業績十分贊同和認可,可想而知,他的政治待遇也將會與之前所很大不同。然而,兩任書記看到了自己給村莊帶來的改變,他們也會給自己打分。但兩任書記給自己的打分并不高,尤其在跟一些強勢領導和部門掛點的村相比時,他們時常會露出技不如人的無奈之感,同時他們也會對該制度進行反思。當談到自己所在單位的支持時,兩位書記會時常說,扶貧還是要看實權部門了,有錢就會好辦一些的,反正我是實現不了,我的后盾單位也就那樣了。兩任書記皆來自于職業學校,職業學校具有的資源畢竟較少,盡管母家給予的幫助非常大,但第一書記從娘家帶到村里的資源畢竟是非常有限的。當談到這種新的制度設置時,周書記說:我是無能的,根本沒有給村里帶來多少好處。國家寄希望于我們在短短幾年內就讓一個村莊脫貧致富,這是不太現實的。黃書記說:第一書記對村里而言是一種希望,但有希望就有失望。村里面將扶貧資源用完了也就完了,下次等待扶貧資源的到來。通過產業扶貧,可減輕政府壓力,但是要做到產業扶貧,需要政府更多的支持。兩位書記的樸實想法忽視了對農民造血細胞的培育,客觀上屬于一種典型的精英治村思想,大多數農民被邊緣化了,其也在最大程度上消解了地方的自治力。

    . 村莊公共性的瓦解

    第一書記在基層社會中表現出兩種看似相悖的行為邏輯,一是資源約束下的有限責任邏輯,二是扶貧重任下的無限責任的邏輯,兩種邏輯并行不悖地運轉并共同作用于基層社會,從而最大化的對村莊公共性進行消解。就前者而言,第一書記拿到項目最有力的理由便是扶貧扶貧、治貧和致富等成為第一書記拉項目的合法性的政治口號,項目往往跟是否能完成任務、快速出政績及順利升遷等緊密聯系在一起,誰能拿到項目,誰就能盡快出政績,那么,這樣的一些人也就是懂得這一套運作邏輯的利益中人。受困于資源約束的第一書記也就不得不肩負起有限責任,有多少資源,辦多少事。圍繞利益的扶貧工程,其最終也在很大程度上造成村莊內部的分裂、扶貧脫嵌于村莊整體利益等公共性的解體。就后者而言,扶貧重任下的無限責任使第一書記在扶貧工作中超負荷運轉。在扶貧過程中,農民成了甩手掌柜,任何一項工作出現了紕漏,都需要扶貧書記擔責,在扶貧過程中,第一書記可謂起早摸黑”“擔驚受怕,然而往往又十分乏力,為了盡快完成任務,第一書記只好將形式主義作風重拾起來,順利度過扶貧階段成為他們的主要任務,這在很大程度上背離了村莊的整體利益。

    六、 結論和政策建議

    立足于中國特殊的歷史生態語境,本文提出雙軌治理的新概念,特指國家設置的第一書記制度與改革開放后設置的村支書制度在扶貧領域相互作用而形成的一種新的治理格局及在這種新型治理格局中產生的風險。運用雙規治理的分析框架,就是要發現中國在扶貧脫貧政治工程中新的思路和想法,以便提高扶貧績效。雙規治理的解釋框架可被視為貧困治理的一種新類型和新模式,是基于中國本土實踐而提出的一種具有較強解釋力的中國特色的經驗類型。此外,這一框架還可以對群體性事件、社會風險及公共服務等社會治理體制機制等問題具有借鑒意義。然而,這種嘗試研究仍顯得稚嫩,還需要在今后的研究中進一步發展和完善。雙軌治理包含著第一書記扶貧制度的國家治理與村支書的基層治理,兩者相互作用而產生的一種新的治貧格局,同時這也是對當前扶貧困境的一種經驗表達。為了完善雙軌治理在貧困中的困境,就公共政策意義而言,可從以下幾個方面著力。

    . 政府與社會有限度的自主性

    在國家與社會之間,兩者理應各自擁有一定的自主性,政府的自主性可以規避被基層組織所利用,而社會的自主性可以確保一種自治狀態。因此,自主性并不是一種絕對意義上的自主性,而是一種相對概念,兩者需要有一定的限度,對政府而言,過于自主的話,會使得政府與社會區隔開來,而對于社會而言,社會太自主則往往容易導致政府與社會之間出現矛盾和沖突,最終導致國家政策難以貫通。因此,這需要扶貧治理中既要加強自上而下的農村基層政權建設,又要加強農村社區自治能力,確保政府和社會兩者之間擁有一定限度的自主性,通過雙軌重建,形成具有強大常規性治理能力的農村基層治理體系。

    . 互惠性的資源依賴

    這里的資源依賴指的是通過互動的方式依賴對方,而并非將利益作為一種聯接紐帶。后者往往會形塑出基于斗爭和算計基礎上的一種利益依賴關系,當利益消失了,依賴也就很快消失了。互惠性的資源依賴尋求的是一種合作、平等和共贏,這是一個雙向增量的過程,社會可以通過政府來獲得更多的資源,而政府可以通過增加與社會的合作來增進自身的服務能力和合法性認同。在互惠基礎上所形成的一種資源依賴和親密感更能確保扶貧在村莊中擁有良好的國家權力直接嵌入其中的村級組織這一良好的接應載體,會大大提升扶貧績效。在扶貧工作中加強農村社區貧困的治理主體,既需要加強自上而下的國家基層政權建設,又需要加強農村社會的自治能力,形成外部資源供給機制與內部資源迎接機制的精準銜接與高度契合,通過輸血激活造血,治貧也就能快而精準見效。

    . 合作型的治理

    國家與村莊的合作既需要一個強有力的政府,又需要一個具有自主性的政府,需要一個自主性很強的社會,同樣也需要一個行動力強的社會。合作治理會進一步形塑出村莊治理的民主化,村民參與的制度化建設以及村莊共識達成的制度安排。以扶貧開發為宗旨的項目進村,在扶貧方式上,扶貧需要從精準扶貧的目標人群的孤立貧困度解決路徑轉變為通過村落共同體的整體發展和通過社區社會福利的內生性生產來達到減貧致富的目標。第一書記制度希望改變資源配置的不均衡,而第一書記本身的單位屬性”“等級屬性造成了新的不均衡,需要反思的是整個基層資源配置的項目制,理應將第一書記變成一個平衡項目制的支點。在扶貧階段,運動式和合作式的治理中,政府需要與社會的配合和協調,這對扶貧資源落地通道的打通及扶貧績效的快速實現具有必要性。

    . 村落共同體的重建

    良好治貧成效必須在制度下村時擁有良好的接應載體,當前最適合充當這一載體的即是村集體組織,因為村級組織擁有較強的的功能。第一書記扶貧制度推動的治貧突出了村級組織所起的的功能。這有利于政府擺脫無限責任制,建構起政府和村民之間的有限責任制,從而形成一種風險共擔和利益共享的格局,最終由村民依靠內生性資源和外生性資源的落地來治理貧困。

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