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    鄉村振興背景下農村小型公共品治理模式研究——以成都市村級公共服務資金項目運作為例

    曾紅萍     西北農林科技大學 人文社會發展學院

     

    摘要:以成都市村級公共服務資金在基層社會的運作為例,考察不同治理模式下農村小型公共品的供給效率。研究發現,在村級自主治理模式下,項目的決策、實施、監督均由村民及村級自組織完成,公共品的治理成本低、供給效率高、農民的滿意度高。在多元共治模式下,項目的決策、實施、監督分別由村民、市場、政府承擔。多元主體的分工協作實現了項目在基層社會的規范化運作,但卻產生了治理成本增加、項目資金使用效率降低、農民滿意度降低等治理困境。因此,在資源輸入背景下,以農民為主體,將農民組織動員起來,充分利用農村社區社會資本,是農村小型公共品治理有效的基礎。

    關鍵詞:公共品供給    自主治理    多元治理    交易成本    

    一、問題的提出

    中國城鄉之間發展的不平衡是鄉村振興戰略實施的重要背景。新中國成立以來,城鄉二元制度的實施使得中國順利完成了工業化,并實現了經濟、社會的飛速發展,但也造成了城鄉之間發展的不平衡。這種發展不平衡在基礎設施、公共服務等公共品供給上體現得尤為明顯。因此,提升農村基礎設施、公共服務等公共品供給成為實施鄉村振興戰略的重要內容。在此背景下,本文以成都市村級公共服務資金在基層社會的運作為例,從交易成本的理論視角,考察農村小型公共品供給中的治理效率問題。

    改革開放以來,以稅費改革為分水嶺,農村公共品供給體制發生了重大變化。由稅費改革前制度外的自上而下決策機制[1]轉向制度內的自上而下決策機制[2],資金來源由主要向農戶攤派轉向政府公共財政支出是這一體制變革的核心。稅費改革以后,為了實現城鄉均衡發展,國家開始以項目制的形式向農村輸入大量惠農資源,在此背景下,農村公共品供給被納入公共財政支出范圍。項目資源的輸入減輕了農民的負擔,緩解了世紀之交出現的三農問題,但項目制的技術理性治理邏輯在基層社會運作中產生了諸多困境[3-4],例如,項目資源輸入與基層社會實際需求錯位等問題。

    基于農村公共品供給的項目制運作困境,一些地方政府在農村公共品供給制度與機制上進行了創新,例如,成都市政府將推進村級公共服務與社會管理改革結合起來,打包村級公共服務資金到行政村一級,試圖以外部資源輸入激活村民自治與基層民主。基于成都市農村公共品供給制度創新的實踐經驗,一些學者從村級民主的視角,認為成都市通過外部資源輸入、制度供給模式有效地激活了基層民主,突破了當前村民自治制度運作中普遍存在的形式民主困境[5],是一種分配型的協商民主[6]。還有學者從農村公共品供給效率的視角出發,認為在村莊分配型民主機制下,成都市農村公共品供給模式解決了外部項目資源輸入與村莊社會內部需求錯位的問題,將資源輸入與基層治理機制建設結合起來,有效地提升了基層治理的能力[7]

    上述研究主要考察外部資源輸入對基層民主的激活,推進了基層民主治理,但落腳點在于如何重構村莊公共政治,對農村公共品的供給效率和治理成本考察較少。此外,上述研究將成都市村級公共服務資金的治理規則與治理模式視為常量,考察其對基層治理的影響。然而,在實踐中,成都市村級公共服務資金的治理規則與治理模式均發生了變遷,且對農村公共品供給與治理效率產生了不同的影響。因此,本文從治理交易成本視角,以成都市村級公共服務資金在基層社會的動態運作為例,考察不同治理模式下農村小型公共品供給效率問題。

    交易成本理論最早由科斯提出,他在《企業的性質》中發問,為什么在市場得以充分發展來調節經濟行動時,還會有垂直整合的廠商存在?隨后他用交易成本理論概念來解答這一問題,即市場調節型交易和內部命令式交易的不同選擇,主要取決于不同的交易成本[8]。威廉姆森[9-10]沿著科斯開創的交易成本分析思路,指出了交易成本的三個來源,即不確定性、交易頻次、資產專屬性,并以此為分析工具,將治理進一步分為三種類型,包括層級治理、市場治理和混合治理,在他看來混合治理是一種過渡性治理模式,并非分析的重點。鮑威爾[11]認為,網絡治理(威廉姆森所說的混合治理)并非一種過渡性治理模式,而是一種包含互惠機制、信任機制的特殊治理機制。這些研究論述了經濟交易中交易成本與治理模式選擇的關系問題,為本文提供了重要的分析概念與框架。本文與上述研究聚集于經濟交易活動不同,將研究聚焦于具有公共事物性質的中國農村小型公共品供給中的治理問題。

    沿著新制度經濟學派的分析思路,國內一些學者將交易成本概念引入分析國家治理體制,例如,溫鐵軍[12]運用交易成本來分析稅費時代政府在索取農業剩余與農民之間打交道的成本,進而指出稅費時期國家基本制度的有效性。程秋萍、熊萬勝[13]則運用治理交易成本概念來分析中國農業組織變遷背后的國家治理因素,相對于計劃經濟時期為降低索取交易成本而對農業組織采取一體化的處理方式,國家在市場經濟時期為降低治理交易成本采取了多元綜合方式,由此形塑了農業組織向規模化經營方向變遷。本文將治理交易成本概念引入中國農村小型公共品供給的治理,以交易成本為重要的度量衡,分析不同治理模式下農村小型公共品供給效率問題。本文的核心問題意識為,在何種治理模式下,農村小型公共品供給中治理交易成本低、供給效率高?即討論治理交易成本與農村小型公共品治理模式的關系問題。

    本文的案例來源于筆者及所在研究團隊20187月在成都市農村進行的為期20天的駐村調研。這次調研以農村公共品供給與基層治理為主題,主要通過質性訪談的方式收集相關資料,訪談對象包括鄉鎮與村組干部、普通村民。

    二、成都市村級公共服務資金供給內容與項目特征

    2007年,成都市獲批設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區。試驗區進行綜合改革的主要目標在于縮小城鄉公共品供給差距,推動城鄉一體化。在此背景下,成都市將農村公共品供給納入公共財政支出范圍,從2008年開始,成都市政府每年定期向所轄范圍內的村莊輸入村級公共服務資金,并將農村小型公共品供給與基層民主建設結合起來。

    () 村級公共服務資金供給內容

    成都市村級公共服務資金主要用于農村小型公共品供給,由地方各級政府共同出資并納入公共財政預算,每年定期撥付。具體資金按行政村的人口和面積進行分配,金額由2008年每村每年20多萬元上漲到近幾年的40多萬元。與大多數惠農專項資金項目制運作自上而下決策模式不同,成都市將村級公共服務資金打包到行政村,由村級自主決策項目實施內容,這是一種自上而下的資源輸入與自下而上的決策相結合的公共品供給方式,有效地解決了自上而下決策模式中的農村公共品供給與需求錯位的問題,是農村公共品供給機制上的一種制度創新。

    基于公共品的性質,成都市將農村公共品劃分為7大類59小類,對公共品實施分類供給,明確政府、市場和村級自治組織等主體在不同種類公共品供給中的地位。政府主要做好基本的公益性服務和社會管理;村級自治組織切實做好自治組織內部的服務與管理;市場主體開展以市場化方式供給的村級公共服務和社會管理,引導和規范社會組織開展公共服務和社會管理。在地方政府圍繞村級公共服務資金使用創制的規則中,明確指出村級公共服務資金主要用于供給主體是村級自治組織的公共品。例如,農村環境綜合整治、農村社會治安維護、村組道路、農毛渠等明確不屬于政府責任的基礎設施,明確村為管護主體的公共設施管護等。

     () 村級公共服務資金項目特征

    單個項目資金量少、規模小是成都市村級公共服務資金項目的主要特征。農村社區是具有共同體性質的熟人社會,村級組織以及村干部在分配外部輸入資源時,必須在各小組之間進行平衡,否則其合法性和權威性會受到挑戰。在此分配邏輯下,成都市村級公共服務資金的單個項目資金規模較小,一般在15萬元以下。以成都市H鎮長村為例,長村共8個村民小組,7562143人,土地面積2314.45畝。2017年,長村獲得地方財政撥入村級公共服務資金41萬元,當年的村級公共服務資金被拆分為10個項目,項目總預算31.73萬元。項目內容涉及環境衛生整治、基礎設施建設與維護、文體文藝等,其中,項目規模最大的是環境衛生整治,項目總金額9.8萬元,其余9個項目金額均不超過5萬元( 1)。農村公共品的項目資金規模與治理模式的選擇具有一定關聯性,若項目資金規模較小,應當選擇節約治理成本的治理模式,否則將消耗項目資源,影響公共品的供給效率。

    1 2017H鎮長村村級公共服務資金實施項目

    項目名稱

    項目概況

    項目預算資金/萬元

    實施方式

    環境衛生整治

    農毛渠掏修水環境治理

    4.95

    臨時招聘

    環境衛生綜合治理

    9.8

    臨時招聘

    治安巡邏

    治安巡邏、安全檢查

    4.98

    臨時招聘

    基礎設施建設

    2~8社道路維修

    0.8

    簡易比選

    路燈維護

    2~8社道路路燈維修

    2.6

    簡易比選

    活動中心維護

    村公共設施維護

    0.8

    外包

    代辦村民事務

    代辦員

    2.8

    臨時招聘

    基層黨建

    黨建、群團活動

    0.4

    文體文藝

    重大節日活動

    3

    簡易比選

    其他非禁止類

    防汛物資購買、防汛處置

    1.6

    議事會擬定后列支

    合計

    31.73

    三、外部資源輸入與農村小型公共品村級自主治理

    村級公共服務資金作為成都市地方政府向農村輸入的惠農資源,其項目資金在村莊內部的落地過程涉及基層如何治理的問題,比如,項目如何決策、實施、監督等,不同的治理模式產生的治理成本和治理效率差異很大。成都市村級公共服務資金在基層社會的運作前后經歷了兩個治理階段,即前期的村級自主治理以及后期的多元治理。本節主要分析村級組織自主治理階段的治理過程。

    () 外部資源輸入與村級組織自主治理

    新中國成立以來,為了集中力量優先發展工業和城市,我國農村公共品供給主要采取制度外供給模式,農村公共品的成本主要由農民通過貨幣和勞力的方式負擔。這種城鄉二元發展模式創造了中國經濟發展的奇跡,但也造成了城鄉發展的不平衡和農民負擔過重等問題。進入二十一世紀以來,為了發展鄉村以及解決世紀之交由農民負擔重產生的三農問題,工業開始反哺農業,國家也從向農村汲取資源轉為向農村輸入大量資源。在此背景下,國家將農村公共品納入公共財政支出范圍,通過專項資金和項目的形式向農村供給公共品。

    成都市政府在向農村輸入村級公共服務專項資金過程中,將資金打包到村一級,并不介入基層的具體運作,項目的決策、實施以及監督均委托村級自主治理。為了激活基層民主以及規范公共財政資金的使用,地方政府一方面在村莊社會內部設置了村、組議事會,另一方面出臺了系列制度規則。具體而言,村、組議事會由地方政府動員成立,但其在運作過程中不受行政權力干預,由村民自主組織與治理。村、組議事會在村級公共事務的運作中主要發揮信息收集與民主協商的功能,其有效運作使得村民廣泛參與村莊公共事務的協商與決策。此外,成都市還出臺了相關政策,為村級公共服務資金的重點操作環節創制了規則,涉及項目的宣傳動員、收集民意、梳理討論、決議公示、實施監督、評議整改等。作為外部制度性輸入的組織設置與規則創制,其對村級組織自主治理產生的是助推而非約束作用,是一種正向的外部性效益。

    () 村級自主治理模式下項目運作方式

    農村公共品供給最后一公里是決定農村公共品供給成效的關鍵環節[14]。在村級自主治理階段,成都市公共服務專項資金的項目決策、實施以及監督均在基層社會內部自主完成。具體的運作過程如下:

    第一,村級自主治理中的項目決策。項目的決策機制直接關系農村公共品供給的效率。成都市村級公共服務資金的項目決策主體是村民。各行政村通過村組會議和村民議事會就本年度村莊公共品供給內容收集村民意見,并通過民主協商的方式決定具體的實施項目。具體而言,每年3—4月份,村、組兩級分別就本年度村級公共服務資金如何使用組織召開會議。先是各小組組織召開壩壩會,壩壩會是成都平原村莊民主政治的一種重要載體,村民在壩壩會上就本年度村莊公共品需求各抒己見,小組內部按照少數服從多數的原則舉手表決形成本小組的項目建議。行政村在小組壩壩會后召開村民議事會,對各小組上提的村莊公共品項目進行民主協商,同樣通過民主集中的方式決定村莊本年度項目資金的分配與使用。

    第二,村級自主治理中的項目實施。在村級自主治理階段,項目的實施主體主要是村民小組。在項目的具體實施過程中,主要有兩種方式:一種是村委會負責采購材料,項目落地的村民小組負責組織勞動力修建;另一種是村委會將項目直接發包給落地的村民小組,由村民小組自主負責材料的采購和勞動力的組織。兩種方式的工程實施主體均是村民小組。村莊小型公共品工程項目由村民小組組織實施的收益是最大化的。一方面,由于關涉自家生產生活的切身利益,小組成員在施工過程中首要關注的是工程質量而非利潤的最大化;另一方面,村民小組是一個熟人社會,具有公共輿論生產能力,如工程出現質量問題,承接工程的小組成員將承受來自群體的輿論壓力。調研中發現,由村民小組自主實施完成的工程質量均較好,且承接者在項目完工后會主動參與工程后期的維護工作。

    第三,村級自主治理中的項目監督。有效的監督機制能夠提高農村公共品的供給效率。在村級自主治理階段,項目的監督也是在村莊內部自主完成。圍繞工程項目質量監督,各行政村成立了村級監事會,監事會成員由村里退休的老干部、老教師出任。這部分群體有閑、有公心,且在村里有威望。他們熱衷于村莊公共事務,對監事會的工作盡職盡責。只要村里有工程開工,他們就會經常去督查,一旦發現問題會及時與施工人員溝通,同時將情況反饋至村委會,村委會則督促施工人員進行整改。由此,在村莊社會內部形成低成本、高效率的項目監督機制和信息溝通機制。

    綜上所述,在村級自主治理階段,村級公共服務資金的項目決策、實施與監督均由村民及村級組織完成,地方政府主要扮演制度和資源輸入的角色。在此種治理模式下,農村小型公共品的供給效率高、治理交易成本低。首先,村級公共服務資金的供給效率較高,一方面,項目決策在村莊社會內部通過民主協商的方式完成,村民的公共品需求在此過程中得以表達,使得外部資源輸入與農民對公共品需求能夠有效地結合起來;另一方面,工程項目由落地的村民小組自主實施可以有效地保證工程質量與資金的利用效率。其次,村級公共服務資金的治理成本較低。嵌入理論認為經濟活動嵌入在社會關系網絡中,農村公共品供給作為一種經濟活動更是深深地嵌入村莊社會關系網絡[15-16]。正是在此意義上,農村公共品供給的最后一公里問題不僅是工程問題,更是治理問題。村級在自主治理的過程中利用社區內部的社會資本,有效地完成了項目分配、實施、監督過程中涉及的治理問題,是一種低成本、高效率的農村小型公共品治理模式。此外,村級公共服務資金的運作將農村公共品供給與基層民主建設結合起來,有效地激活了基層民主和村莊公共性,是基層治理機制的一種創新。

    四、治理規則變遷與農村小型公共品多元共治

    十八屆三中全會以來,在國家治理體系和治理能力現代化的要求下,規范型治理成為基層治理的方向[17]。在此背景下,成都市村級公共服務資金在基層社會的治理規則發生了變遷,治理模式由此走向了多元治理。

    () 基層規則治理與農村小型公共品多元共治

    費孝通將中國傳統社會的治理概括為皇權不下縣,縣下行自治的雙軌政治。他認為,傳統中國社會,縣級及以上的治理采用的是自上而下的官僚體制,由官員與知識分子具體實施治理,縣級以下的傳統鄉村則主要依靠鄉紳等鄉村精英進行自治[18]。雙軌政治對新中國成立以來的政治生態仍具有較強解釋力,只是經過國家政權建設,官僚體系的末端延伸至鄉鎮一級,即鄉鎮及以上采用的是科層官僚體制,鄉鎮以下的農村社會采用的是村民自治。

    然而,稅費改革以來,行政村一級作為基層政府派出機構的色彩越來越濃厚[19],表現在村干部的職業化和官僚化[20]。村干部懸浮于鄉村社會之上,主要負責對接自上而下的行政任務,村級組織自治的空間被壓縮,功能被弱化。近年來,在國家治理現代化的推動下,國家權力進一步向鄉村社會延伸,鄉村治理科層化的特征更加突出,體現在村級治理的信息化和規則化上,例如,當前村級治理中普遍出現的辦事留痕等現象。

    在基層規范化治理的要求下,同時為了糾正村級公共服務資金在實踐過程中零星出現的村莊精英俘獲[21]現象,成都市通過調整治理規則來加強對村級公共服務資金在基層社會的監管。2015年,成都市出臺《關于進一步深化村級公共服務和社會管理改革的意見(實行)》,對制度建設、項目管理、資金使用、績效評估等方面做出了新的規定。與此同時,村級公共服務資金在農村社會內部的治理從村級組織自主治理走向多元主體共同治理,即政府、市場、村級組織三方共同參與村級公共服務資金項目的分配、實施與監督。

    () 多元共治模式下項目運作方式

    在多元共治階段,村民及村級組織負責項目的決策,市場負責項目的實施,政府負責項目的監督。具體的運作過程如下:

    第一,多元共治中的項目決策。為了體現農民在公共品供給中的主體地位,在多元共治階段,農民仍然是項目的決策主體。與村級自治階段相比,多元共治階段的項目決策更加重視民主的過程與形式。治理規則變遷后,村民參與村莊公共品項目表決不再是通過開小組會議,而是通過各家各戶填寫民意調查表的方式收集意見,并且要求在收集意見的過程中做到一戶一表一照片。每年3—4月份,各村民小組長入戶發放并回收民意調查表,為了確保村民參與項目決策的真實性,要求村民在填表過程中簽字、留電話號碼,并且拍照留作存根。

    第二,多元共治中的項目實施。在多元共治階段,按照新的制度設計,項目工程原則上不再由村級組織自主實施,而是發包給村莊外部具有相應資質的公司。具體而言,當村莊內部通過民主協商完成項目決策后,村委會公開對項目進行發包。其中值得注意的是,不同類型、金額項目發包的方式存在差異:采購類項目,5000元以下走簡易比選程序,5000元以上走正規比選程序;建設類、維護類項目,10萬元以下走簡易比選程序,10萬元以上走正規比選程序。由此可見,在新的治理規則下,市場成為村級公共服務資金的治理主體。與此同時,在規范治理的要求下,村級公共服務資金項目制技術治理的特征更加明顯。

    第三,多元共治中的項目監督。為了規范村級公共服務資金在基層社會的運作,地方政府將村級公共服務資金納入財政審計范疇。自2015年起,成都市對村級公共服務資金實行縣()、鎮兩級審計制度。縣()、鎮每年委托審計局或第三方專業會計事務所對村級公共服務資金的運作情況進行審計,審計的內容涉及項目的四大環節:收集整理、民主決議、實施監督、評議整改。例如,入戶調查表填寫是否達到總戶數的90%以上,民主決議程序資料是否完善等。與此同時,財務報銷和資金的發放方式也越來越正規化。在多元共治階段,村級公共服務資金的專項報銷必須使用正規的發票,1000元以上的資金發放必須轉卡,且必須是對公賬戶,對私人和集體賬戶均不行。在正規化的財務報銷制度下,村級公共服務資金的使用監管得以加強,但由此產生的治理交易成本也很高。通過對村級公共服務專項資金實施財務審計和報銷制度的方式,地方政府參與項目的監管,成為項目在基層社會內部的治理主體之一。

    傳統公共事務和公共服務的治理,是以政府為主體、以縱向命令為特征的層級治理模式[22]20世紀80年代,以政府為主體的層級治理模式出現治理危機,市場、社會組織等多元主體更多地參與公共事務成為應對治理危機的主要路徑,多元治理模式由此應運而生。多元治理模式強調治理中的合作、協商、參與和多中心等特點[23]。經上文分析可知,在規范化治理的推動下,成都市由村級公共服務資金分解出來的農村小型公共品治理由村級組織自主自治模式轉向了多元治理模式。在多元治理模式下,政府、市場、村級組織在農村小型公共品供給中分工明確、權責邊界清晰,同時又相互合作,共同參與農村小型公共品的供給。在多元治理模式下,村級公共服務資金實現了制度改革的規范化治理初衷。但值得進一步討論的是,多元治理模式下的農村小型公共品供給是否實現了其利益的最大化?這是本文下一節重點討論的內容。

    五、農村小型公共品多元共治模式蘊藏的困境

    任何一種治理模式產生的治理效果與其運行的制度、社會環境緊密關聯,同一種治理模式在不同的制度或社會環境中產生的治理交易成本等差異較大,每一種治理模式均有其效度與限度。成都市村級公共服務資金在多元共治階段,雖然實現了治理的規范化,然而其在運作過程中并沒有實現農村小型公共品供給利益的最大化,反而產生了系列問題。

    () 增加了治理的交易成本

    農村小型公共品多元共治產生的第一個問題是治理交易成本的增加。在村級組織自主治理階段,治理主體單一,村莊內部的關系、人情以及共同體的利益構成了村級組織重要的治理資源,極大地降低了治理過程中的交易成本。而在多元共治階段,治理的規則和機制發生了變遷,且治理主體多元,治理過程中涉及村級組織與村民、村級組織與公司、公司與村民間的互動,治理的交易成本極大地增加。具體而言:

    首先,規范化治理增加了項目決策中治理的交易成本。在多元共治階段,為了進一步體現農民在農村小型公共品項目決策中的主體地位,同時規范基層組織的治理過程,地方政府對項目在基層社會的決策過程實施痕跡管理”, 即前文所提到的一戶一表一照片制度。每年3—4月份,村民小組長必須挨家挨戶發放并回收入戶調查表,此項工作需耗時半個月,相較于以前通過小組壩壩會收集民意的方式,增加了項目決策中的交易成本。

    其次,規范化治理增加了項目委托中治理的交易成本。在多元共治階段,按照新的制度規則,項目必須委托給村莊外部具有相應資質的公司等其他市場主體來實施。由于項目資源需要在村莊內部進行平衡,村級公共服務資金項目規模較小,單個項目的資金量一般不會超過15萬元,這對于具有相應資質的公司而言,項目的收益過少,因此,他們參與村級公共服務資金項目招投標的動力不足。基于此種情況,為了項目能夠順利實施,要么是村干部到處托關系找具有資質的公司來參與招投標;要么將項目承包給一些掛靠在具有資質公司底下的小包工頭。無論哪種方式,相較于將項目直接發包給村民小組而言,均增加了治理的交易成本。

    再次,規范化治理增加了項目實施中治理的交易成本。項目工程在實施過程中不可避免地會與村民產生互動,例如,修建或維護村組道路,涉及占地或者地上附著物的賠償問題。在多元共治階段,項目的承包方和施工人員是村外人,村民在與其打交道時不必顧忌熟人社會中的人情、面子等,在此行動邏輯下,項目的承包方與村民互動的交易成本較高。在調研期間,S鎮主管村級公共服務資金的楚主任論及此問題時談到,外地人來做項目工程,哪怕是動了老百姓的一棵白菜都得讓他賠10元錢,本地人做就不會產生這些問題。楚主任還列舉了他老家的一個例子,前幾年,老家要修一條溝,外鄉人來承包的,挖溝有大量的淤泥,老百姓不讓施工方將淤泥堆放在自家田埂上,要堆就得賠錢,村干部從中協調也無效,最后賠了3000

    () 降低了項目資金的利用效率

    如前文所述,村級公共服務資金在基層社會的分配邏輯下,項目具有規模較小的特征。由于項目的規模較小,在治理過程中應節約交易成本,如果交易成本過高,將耗盡項目本身的資源。在多元共治階段,新制度規則的實施使村級公共服務資金使用越來越規范,但與此同時,在規范化治理過程中產生了高昂的交易成本。高昂的治理交易成本消耗了項目本身的資源。

    在多元治理階段,對村級公共服務資金實施正規的財務審計與報銷制度。在財務制度的約束下,一方面,項目必須走正規或簡易比選程序,對于走正規比選程序的項目而言,一份標書就得1~2萬元,而項目資金一般在15萬元以下,再從中剔除公司的利潤,真正用在項目工程上的資金量并不多。一部分項目由掛靠在具有資質公司下面的小包工頭承接,公司不會讓小包工頭免費使用自己的資源,每個項目會收取7%~8%的代理費。另一方面,財務報銷必須要正規的發票,1000元以上的資金必須轉卡,且必須是對公賬戶,對私人和村集體賬戶均不行。有的村級公共服務資金項目,例如,村莊文化、娛樂活動等,一般由村莊內部的老年人協會等自組織承接,但這些自組織一般沒有對公賬戶,報賬時既不能走私人賬戶,也不能走村集體賬戶,自組織不得不找相關的文化公司進行項目代理,而代理公司要從中收取7%~8%的代理費。在調研過程中,S鎮城鄉統籌辦的陳主任論及村級公共服務資金的財政審計制度時說,在財政審計制度下,項目資金的浪費越來越多,真正用到項目上的資金不到70%”

    由此可見,在多元共治階段,一方面,規范化治理極大地增加了治理的交易成本;另一方面,高治理交易成本消耗了大量項目資源,減少了項目資金在工程上的投入。然而,村級公共服務資金主要用于農村小型公共品供給,項目規模小,資金的投入量少,治理交易成本消耗的項目資金量,直接影響了農村小型公共品的供給質量與供給效率。

    () 降低了農民的滿意度

    在村級自主治理階段,通過項目決策、工程實施以及監督等環節,村級組織及村民全程參與農村小型公共品供給的治理。由于高度參與,在項目完工后的測評中,絕大多數村莊的村民對項目的滿意度高達90%以上。與此同時,村民在項目中的高度參與,生產與再生產了村民自治和村莊公共政治。

    在多元共治階段,地方政府通過對項目實施財政審計制度加強了村級公共服務資金的監管,項目工程則主要外包給公司等市場主體實施,村級組織及村民僅保留了項目決策參與的環節。相較于村級自主治理階段,村民在多元共治階段項目的參與度降低,同時村民對項目的滿意度降低。近幾年,在村民對項目滿意度的測評中,絕大多數村莊的滿意度僅70%左右,相較于前期下降近20%。究其原因,一方面,村民對公共品供給的工程質量不滿意,這與多元共治模式的高交易成本消耗了項目資源有關;另一方面,與村民在項目中參與度降低有關,陳主任說,現在只要求老百姓提意見,如果他的意見沒有被采納,最后在滿意度的測評中肯定是不滿意的

    六、總結與討論

    農村公共品的有效供給是鄉村振興的重點工作。稅費改革后,在國家向農村輸入大量資源的背景下,農村公共品供給被納入體制,由公共財政統一支出,主要采用項目制的治理方式。農村公共品供給體制改革,減輕了農民的負擔,但當項目制治理方式與復雜的鄉土社會碰撞時,存在公共品的治理交易成本高、供給效率低下等問題。因此,在資源輸入背景下,農村公共品供給在基層社會采用何種治理模式和治理機制,是具有重大現實意義的研究問題。

    成都市村級公共服務資金項目,將自上而下的資源輸入和自下而上的項目決策結合起來,是農村小型公共品供給體制和機制的一種創新。然而,成都市村級公共服務資金在基層社會的運作,經歷了前期的村級自主治理階段和后期的多元共治階段,不同的治理模式產生了不同的治理績效和治理交易成本。在村級自主治理階段,項目的決策、實施、監督均由村民及村級組織自主完成,在此治理模式下,農村小型公共品的治理成本低、供給效率高、農民的滿意度高。而在多元共治階段,治理主體多元,項目的決策、實施和監督分別由村民、市場、政府負責,在此治理模式下,雖然實現了基層治理的規范化,但產生了治理交易成本顯著增加、項目資金使用效率和農民滿意度降低等治理困境。成都市村級公共服務資金項目,作為農村小型公共品供給制度和治理機制的創新,總結其經驗及教訓,對當前農村小型公共品供給以及國家相關惠農資源輸入有以下三點啟示:

    第一,資源輸入應與激活村民自治相結合。實踐證明,村民自治是農村社會治理中一種低交易成本、高治理效率的治理方式。資源是村民自治有效運轉和再生產的基礎性條件。當前農村小型公共品供給制度設計,應將資源輸入與激活村民自治相結合,一方面,可以提升農村公共品的供給效率;另一方面,可以將農民組織起來,實現農村社會的簡約治理[24],并再生產出社區社會資本。

    第二,充分尊重農民的主體地位。農村公共品供給是為農民生產、生活服務的,應充分尊重農民的需求。在資源輸入的背景下,農村小型公共品供給應將自上而下的資源輸入與自下而上的決策相結合,以提升農村公共品的供給效率。

    第三,應當采用節約治理成本的治理方式。農村小型公共品供給具有項目規模小的特點,在基層治理過程中應當節約治理的交易成本,否則會在治理中消耗大量項目資源,降低公共品的供給效率。每一種治理模式均有其效度與限度,對于農村小型公共品供給的治理而言,村級自主治理較多元共治更合適。

    致謝: 感謝孫新華、陳靖、陳義媛、張建雷等諸友在調研討論中的幫助,文責自負。

     

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