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    國家整合鄉村的運行邏輯與路徑重塑

    韓鵬云mailto:[email protected]    

    南京林業大學 人文社會科學學院, 江蘇 南京 210037

     

    基金項目:江蘇高校哲學社會科學重點項目"江蘇農村公共品供給與鄉村建設研究"2017ZDIXM094);中國博士后科學基金面上資助項目"先富能人治村的政治生態分析及治理對策研究"2017M611820);江蘇高校哲學社會科學項目"江蘇規模土地流轉的社會影響研究"2015SJB048

    作者簡介:韓鵬云, , 南京林業大學人文社會科學學院副教授, 博士E-mail:[email protected]

    摘要:國家整合鄉村表現為通過政策、程序和技術來改造、建設和塑造鄉村的過程,可以從城鄉整合、資源整合、主體整合等三個維度進行分析。反觀當下實踐可以發現,盡管國家整合的成效斐然,但在城鄉整合的過程中形成了基層發展主義,在資源整合的過程中造就了基層新型利益共同體,在主體整合的過程中遭遇了技術性治理的異化。這些問題根源于"行政本位"式的整合路徑,而要破解這一路徑帶來的弊端,就必須尋求國家與鄉村社會"雙向互嵌"式的整合路徑。

    關鍵詞:國家整合   發展主義   資源下鄉   技術治理   利益共同體   行政本位   

    一、導言

    20世紀80年代以來,隨著農村經濟社會的全面發展和國家對三農問題的重視,鄉村治理逐步進入學術研究視野。鄉村治理研究初期主要聚焦于村民自治的基層政治實踐,諸多研究者將村民自治視為自下而上政治改革的試驗場和始發點。但經過深入的實踐觀察和學術分析,發現村莊選舉和村莊治理并未帶來預期的政治發展,但鄉村治理作為國家與社會的接點卻具有多方面的學術開掘意義。由此,鄉村治理開始了研究思潮的分野,其中一個重要的轉向是回歸國家,意圖通過研究威權主義背景下的國家能力國家自主性等政治命題來推動基層民主和基層治理。基于此,研究者拓展了國家政權建設”“國家建構”“國家與社會關系等重要理論話題,并將其運用到鄉村治理的研究之中。

    經過20世紀末期的相對沉寂,在21世紀之后的第一個十年國家開始全方位回歸鄉村,農業稅費取消和社會主義新農村建設等戰略舉措的實施實現了國家的持續入場,開始重新激活了國家治理的相關理論話題,其中國家整合的理論具有代表性。國家整合是指通過國家的經濟、政治、文化等力量將國家內部的各個部分和要素結合為一個有機的整體。國家整合作為一個過程,它是在社會分化的過程中對業已分化的部分加以調整、統籌并形成整體的產物[1]。當下國家入場的目的正是通過一體化的政策、程序和技術手段實現對鄉村社會的調整、滲透甚至改造,從宏觀上看主要表現在三個維度:其一是在工業化的推進過程中,改造鄉村社會的外部形態,在規劃和動員的基礎上實現城鎮社區化發展,這是當前鄉村發展的主基調,也是國家整合鄉村的主基調;其二是在國家財政能力提升的基礎上,由自上而下的資源汲取轉變為大規模的資源下鄉,在這一過程中國家實現了對鄉村社會的建設,其效應也開始全面滲透鄉村治理;其三是隨著治理技術和治理水平的增強,國家力圖通過專業化、規范化的技術取向對鄉村治理主體進行約束,并實現與農民的直接對接,也對鄉村治理產生了深刻的影響。

    本文力圖從城鄉整合、資源整合、主體整合等三個關鍵性維度,闡釋國家整合鄉村的總體過程、運行邏輯及行為后果。筆者重點闡釋當前國家整合鄉村的路徑是什么,其特征、影響又是怎樣的,這一整合路徑面臨著怎樣的問題,可能的重塑路徑又是什么?只有通過對這些問題的綜合把握,才能充分探究這一實踐過程的復雜性,實現對鄉村治理更高層面的理論關照。

    二、城鄉整合與基層發展主義

    城鄉整合是后發現代化國家所共同面臨的世紀主題。在我國建國之后的一個較長歷史時期內,計劃經濟所建立的城鄉二元政策使城市與農村呈現為割裂的狀態,剪刀差將農村資源輸送到城市用以支持工業尤其是重工業的發展,國家工業化基礎薄弱,無法支撐起鄉村城市化的大規模發展,鄉村的建設和發展往往依靠人民公社高度統合下農民的籌工、籌勞。改革開放之后,市場經濟的發展帶動了資源的重新配置,但依然沒有改變農村支援城市、農業支援工業的總體趨勢,城鄉差距在逐步拉大。在20世紀90年代,稅費負擔過重之下的農民開始大規模進入城市務工,鄉村日益空心化。進入21世紀之后,國家為了更好地穩固和發展鄉村,開始大力推動鄉村的規劃和改造,其中最突出的表現是農村社區化和縣鄉小城鎮化。這也是國家整合鄉村的主體內容,可以將其統稱為城鄉整合的過程。

    當前農村社區化正在鄉村社會場域如火如荼地推進。農業稅費取消之后,汲取資源的任務開始退出歷史舞臺,導致村莊干部的報酬沒有了集體資源的支撐,只能由國家財政轉移支付來代替。為了進一步減少國家財政支出的成本,稅費取消之后的鄉村開始了較大規模的合村并組,即將原來小規模的村莊合并成為一個規模較大的行政村,村莊內部的小組也進行了歸并。筆者在多地調研中發現,合村并組之后的村莊規模往往是之前的兩到三倍,小組的覆蓋范圍往往跨度更大。合村并組只是農村社區化的一個初步階段,在21世紀的第二個十年中,撤村并居開始在全國各地鄉村展開,將傳統的村落拆除而代之以集中居住的新型農村社區。撤村并居不僅改變了幾千年來傳統村落前院后房的居住格局,更對村民的生產生活產生較大的影響,一方面通過項目資源集中投入改善了村莊的基礎設施建設,帶給村民便捷、高效且現代的生活享受;另一方面也帶來了農民生產、生活成本的急劇攀升,生產不便利加之生活成本增高一直成為農民不愿意住小區的動因。同時新的農村集中居住區形成之后難以像城市社區一樣實現市場化的物業管理,在村集體資源缺乏而市場化的服務契約觀念難以塑造的情況下,整體的運行往往面臨諸多治理的挑戰。從總體來看,在農村社區化的過程中,最大的受益者是基層政府,不僅可以通過合村并組減少行政管理成本,更重要的是在農民集中居住的運動中可以通過土地置換的方式獲得更多的建設用地指標土地指標獲得目的在于推動當地的城鎮化發展,從而直接或間接地增強自身的土地財政能力。

    縣鄉的城鎮化與農村社區化緊密相關又有所區別,也同樣是當前鄉村發展過程中的主基調之一。城鎮化一直是城市化發展中受到高度關注的話題,但限于工業化程度的制約,縣鄉區域內的城鎮化發展一直較為遲緩。但20世紀以來隨著國家統籌城鄉一體化戰略的推進,城鎮建設開始成為國家整合鄉村的直接舉措。在這一過程中,基層政府具有極強的原動力,一方面城鎮化發展能提高城市化率,這是地方政府的核心考核指標;另一方面是城鎮化帶來資源的聚集并產生對其他產業的拉動作用,能為地方政府帶來直接或間接的稅收資源,甚至在城鎮化之后進行的大規模土地流轉還為本地農業產業發展奠定基礎條件。由此,開發城鎮,讓農民離土成為基層治理的重要工作。當然城鎮化發展也具有一定的鄉村社會基礎,隨著打工經濟的迅猛推進,新生代農民工群體開始大量涌現,由于一方面難以承受大城市日益高漲的房價壓力,另一方面婚嫁市場的標準日益攀升,加之鄉村教育撤點并校,在城里買房成為當前部分鄉村家庭基于婚姻和子女教育的需求。在這一過程中與家鄉距離適度、不完全脫離地緣和血緣關系的縣鄉小城鎮成為其主要的選擇。當然除了工業化發展迅猛的東部地區縣鄉能在地解決就業外,中西部農業型地區的小城鎮建設往往成為純消費的空心城鎮。

    農村社區化和縣鄉城鎮化可以統稱為城鎮社區化,城鎮社區化的歷程不可避免,鄉村社會的發展已經不再是一個量的積累,而形成了一個質的蛻變。在這一蛻變過程中,基層政府發揮了第一推動者的作用,在經營土地基礎上經營城鎮已經演變成為一種發展主義發展機器一般采取將社會現實問題化的手段[2],即以土地為切入口,借用發展的意識形態將農村、農業和農民問題化,納入快速、激烈的全方位改造升級之中。在這一發展過程,運用行政的力量,獲得直接的利益,也對鄉村治理和鄉村社會帶來了重要影響。

    發展主義增加了治理的難度和風險。土地征用、房屋拆遷、搬遷、土地規模流轉等新的治理內容不斷涌現,各種因為土地利益而產生的矛盾尤其是群體性事件不斷增多,農民利益受損與釘子戶謀利問題錯綜交織;新型居住小區或農民上樓后面臨的治理問題、社會保障、就業等問題也成為基層政府憂心的內容;城鎮社區化將農民與土地之間的關系進一步割裂,土地作為農民保障的意義開始消退,在城鎮社區化的過程中,基層政府往往扮演兜底者的角色,比如在土地規模流轉中扮演推動者,在農民拆遷、搬遷之后扮演福利保障者,這些角色將進一步加大基層政府的治理難度和治理隱患,只能以捂蓋子的方式延遲問題暴露,進一步用策略主義[3]的方式擺平,當農民利益受損進而倒逼政府或社會問題引發群體性事件時,基層政府將陷入治理的巨大風險,甚至會造成政權合法性危機。

    發展主義重塑了鄉村關系。由于發展所帶來的超負荷的治理任務和治理壓力,基層政府唯一的選擇是將任務和壓力向下進行分解,即進一步加強對村社兩委的干預,促使他們成為準行政化的力量來協助治理并分擔風險。在諸多棘手問題上,村級組織往往沖在第一線,傳統村落共同體向城鎮社區轉變過程中的問題和陣痛皆由其首先承受。而且隨著城鎮社區化的推進,村社的居住格局和形態發生了改變,逐步進入半熟人社會[4],村級組織與村民的離心傾向進一步加強轉而更加地官僚化職業化,村干部開始坐班并接受基層政府考核,轉而成為基層政府的代理人。在這種背景下,村兩委的權力合法性和自身公信力會受到消極影響,在政治信任受到質疑的情況下,村級治理的工作難度進一步加大,形成治理的惡性循環。

    發展主義對鄉村社會的影響更為深刻。發展主義推動下的城鎮社區化往往具有快速、激進的特點,甚至在一些地區會出現強制性,這就從一定程度上違背了農民的意愿,農民上樓或城鎮買房之后不再方便耕種農田,無法實現城市就業的老年人失去了保障,而且生活成本急劇攀升,沒有實現生活品質的提升。最重要的是城鎮社區化由于空間形態的變化使傳統村落中的熟人社會治理機制日漸消退,而新的治理機制還沒有形成。在城鎮社區化日漸繁榮和發展的背景下,村民全面參與治理的共治格局沒有形成,反而進一步懸浮和疏離,這使城鎮社區化只完成了物化的過程,的城鎮社區化和治理機制的城鎮社區化過程遠沒有完成。

    不可否認城鎮社區化是現代化和工業化發展的必然,傳統的農耕社會必然被工商社會所取代,傳統的村落也必然被城鎮社區所代替。在當前國家整合城鄉過程中,基層政府基于自身多方利益的考量發揮了重要的推動作用,甚至將其演變成為發展主義,在極端情況下可能使國家整合鄉村演變成為國家終結鄉村,這一問題需要引起高度的重視和充分的警惕。

    三、資源整合與新利益共同體

    國家對鄉村整合的一個重要維度是資源的整合。在傳統社會時期,國家對鄉村社會的整合停留在縣級以上,縣級以下依靠鄉村社會的士紳和宗族進行自治。這種低成本的簡約治理[5]主要緣起于國家財政資源能力的限制。為了增強國家的資源配置能力,20世紀初國家試圖通過在鄉村社會建立正式的組織機構來建立財政資源的汲取通道,最終因為贏利型經紀人[6]的大量涌現而難以成功。中華人民共和國成立之后,為了更好地完成工業化和現代化的發展基礎,人民公社體制通過剪刀差的方式將農業資源轉移到城市和工業,鄉村充當了資源供給者的角色。在人民公社體制解體之后則是通過農業稅費的形式實現資源汲取,農民過重的負擔對國家政權在基層的合法性地位構成挑戰。在進入21世紀之后,中央政府取消了農業稅費,不再向鄉村社會汲取資源。反之,隨著工業化和城市化的發展,國家的財政資源能力大為增強,如何穩定農村、發展農業并促進農民增收成為新時代的治理主題,大規模的資源下鄉自此開始,國家對鄉村社會的整合開始由自下而上的汲取轉為自上而下的投入,這一轉變成為國家整合鄉村社會的關鍵性舉措,資源下鄉也重新塑造了鄉村治理的形態和邏輯。

    資源下鄉是一個統稱,指的是國家投放財政資源來反哺鄉村的過程,其目的在于保障農業生產的基礎性地位,確保農民收入增收、農民福利增加并把農村建設成為文明、宜居的美麗鄉村。這一資源反哺包括的內容比較龐雜,總體上可以分兩類:一類是治理性資源下鄉,即具有政策依據、具有專項治理事務依托的資源下鄉,這類資源往往針對特定的治理事項或特定的人群,具有較強的針對性,目的是推動鄉村社會多個領域的治理。這類資源來源于各級政府或相關職能部門的財政配套資金,例如各地的政策性農業保險、農村低保、五保及各類福利;又如各類秸稈禁燒、農村環境整治、各類升級達標任務的專項資金等。二類是物質性資源下鄉,內容涉及農業生產、農民生活、農村建設等多個方面,包括農業基礎設施建設、農業產業化、農村生活類基礎設施、農民教育培訓等領域,這些領域的資源下鄉大都以項目制的形式由條條部門自上而下輸入。這類物質性資源編制而成的項目往往經過標準化的規劃、申報、立項、審批、驗收等程序,體現的是國家與項目市場的關系。在這一過程中根據資源的層次或性質由各級、各類政府部門或條條部門充當管理者業主的角色,他們對資源或項目有決策權和管理權。鄉村兩級作為基層組織則在其中起到了承上啟下的中介作用:一方面作為空間距離最貼近鄉村的行政末梢,能匯集鄉村社會的地域特點和具體需求,通過參與規劃或問題反饋的形式通過自下而上的方式傳達給各級政府或條條部門;另一方面將國家政策或資源具體執行、落實到鄉村社會和農民之中,打通最后一公里

    資源下鄉是國家財政資源全方位輸入鄉村的過程,目的在于建設、發展鄉村,最終實現鄉村的振興,三農”(農村、農民及農業)是最終的受益者。借助于資源下鄉,農村經濟社會取得長足發展,農民福利得到大幅提高,農業經營逐步現代化。資源下鄉對鄉村治理的塑造是全方位的,在下鄉中也形塑了新型利益共同體。在稅費取消之前,鄉鎮政府為了推動村級組織協助收取稅費,往往會按照稅費收取的比例用于激勵村級組織,使鄉村兩級圍繞農業稅費形成利益共同體。稅費取消之后,利益共同體失去了運行基礎而逐步解體。在這一背景下,很多研究者認為基層治理和村民自治之間的博弈狀況應該回歸,村莊的自治性和獨立性能進一步彰顯。但這一愿景卻沒有如預期實現,資源下鄉改變了鄉村兩級組織的行為邏輯,形成了新型利益共同體,主要體現在兩個方面:

    其一是治理型的利益共同體。在后稅費時代,農村日益呈現出空心化趨勢。但當下的治理任務卻沒有減少且有增加的趨勢,例如農村環境整治、秸稈禁燒、精準扶貧、升級達標、維穩等,這些治理任務無法完全通過鄉鎮政府的力量進行分解落實。為了調動村級組織的力量參與其中,一個關鍵的途徑是利益的捆綁,即每項專項任務的分解和落實都會給予村級組織相應的利益激勵,這構成了村干部群體的直接利益。沒有專項利益的支持,已難以調動鄉村干部治理的積極性。這部分專項利益的目的在于治理,其資源規模往往較小且較為分散,但對普通村干部尤為重要,在很多地區專項資源激勵占村干部近一半的收入。也正是這種治理型的利益共同體的驅動,村級組織中的村干部才有更強的動力來落實各類政務,也進一步凸顯了基層政府代理人的角色。

    其二是直接謀利型的利益共同體。隨著自上而下資源的大規模輸入,項目種類、層次和規模不一。一部分體量和范圍較小、資金規模較少的項目由鄉鎮及職能部門、村級組織共同實施,在這一過程中鄉村干部尤其是主職干部會優先成為承攬者和利益受益者;而其他體量較大、資金規模大的市場化運作項目的落地,也需要鄉村兩級的協調,項目承包方為了得到積極配合及協助,往往會讓渡部分小規模附屬項目資源給鄉村兩級干部。在項目實施或協調的過程中,物質性的項目利益會進行再次配置或調整,但鄉村干部作為能動的治理主體往往會占得先機,這種近水樓臺效應是鄉村干部參與治理的重要動力來源。這種鄉村兩級共同謀取利益的結構一經形成便會固化成為食利者階層,成為影響鄉村治理的重要變量。

    稅費取消之前的利益共同體與新型利益共同體具有不同的特點:前者主要來自于向農民索取利益,后者主要依賴于國家資源下鄉作為利益來源;前者具有較為強烈的利益沖突,且易演化為鄉村社會的群體性事件,后者是既得利益者對國家資源的侵蝕,但并未與農民有直接的利益沖突;前者直接表現為物質性的謀利,后者則不僅包括物質性資源的直接謀利,還包括在治理過程中的利益行為。新型利益共同體是資源下鄉背景下產生的新型樣態,對當下鄉村治理的影響也是多方面的。

    其一是形塑鄉村干部治理的利益動機。新型利益共同體的存在使部分鄉村干部看重的并非崗位的酬勞,反而是體制身份所帶來的資源和利益,這就使鄉村治理的主體參與對資源的爭奪,甚至成為新的贏利型經紀人,尤其是在村級組織層面,村干部或者依賴于利益共同體而成為富人,或者富人利用自身的經濟精英身份參與村莊政治成為村干部, 從而獲取更多的資源。很多地方富人治村現象的涌現即源于此。

    其二是產生鄉村黑灰勢力,惡化鄉村政治生態。在資源下鄉過程中往往夾雜著各類利益的博弈,一些附著在利益共同體上的灰黑勢力往往作為可以利用的工具參與其中,甚至個別村干部本身就是灰黑勢力的組織者,這就形成了灰黑勢力治村或村霸現象,這不僅嚴重惡化了鄉村政治生態,而且會影響鄉村的穩定和農民的基本利益,這是對鄉村治理底線的挑戰。

    其三是造成農民分裂的政治感知。由于農民身處鄉村社會之中,無法對利益分配形成強有力的監督或制約,同時對于利益不均衡現象又有直接感知,最終可能造成用這一不平衡的感知抹殺鄉村干部所有的工作成效,鄉村組織和農民之間的政治信任陷入較為嚴重的狀態,由此引發的矛盾和糾紛也日漸增多,且不易化解。在此基礎上,農民對國家資源下鄉也產生了隔閡感,在涉及農民具體利益尤其是有利益沖突的時候,往往成為釘子戶。例如在項目落地過程中征地、拆遷、補償等環節會產生諸多的抗爭行為,這從一定意義上是對利益共同體的泄憤式的反抗。

    可以總結認為,國家對鄉村進行資源整合的過程中新型鄉村利益共同體的存在使鄉村兩級組織脫嵌于鄉村社會進而成為自利體,進而形成固化的村莊權力結構、利益分配結構及合法性排斥結構[7]。國家對鄉村社會的資源整合在帶來繁榮和發展的同時也帶來了精英俘獲現象,這種現象進一步加劇了各方矛盾和治理難度,反向使鄉村治理陷入利益的糾葛之中。

    四、主體整合與技術性治理異化

    國家對鄉村社會的整合不僅體現在發展規劃和資源輸入上,更內在地表現為對鄉村治理主體的形塑。在人民公社時期,國家對鄉村社會是高度統合的,運用政治權力來管控基層政府和廣大農民,整個基層社會的治理渲染了濃重的政治色彩:首先是運用國家意志來整合基層政府。通過頻繁的運動式治理來破除官僚行政體制政令不暢的問題,以嚴密的監控手段防止基層政府的謀利行為,基層政府成為國家在鄉村的忠誠代理人,國家的意志可以通過基層政府在場,國家政權建設實現了對鄉村的全面覆蓋。其次是運用國家意志改造農民。國家通過嚴密的村組政治和經濟集權將農民集中在人民公社體制之中,運用意識形態的塑造作用設置社會主義新人的政治倫理標準,將農民編入基層政治組織之中,充分運用組織的凝聚力來調動農民參與鄉村建設。在人民公社體制時期,國家對鄉村主體的整合具有革命的改造性質,顛覆了傳統鄉村時期的社會結構及主體性質。

    隨著國家政治方向的調整,鄉村進入稅費改革時期,鄉政村治時代的來臨,鄉鎮基層政府的治理不可控性開始凸顯,鄉鎮政權成為具有獨立利益的集團,為了獲取自身利益,鄉鎮政權開始偏離其管理社區、組織社區生活的公共職責[8]。基層政府不僅是國家的代理人,還成為謀利型政權經營者。而隨著國家政權力量從村莊內部撤離,村民自治組織和村莊集體經濟組織的作用進一步弱化,統分結合的雙層農業經營體制在實踐中往往注重卻忽視了,盡管農民逐步分散,但村民自治的施行基本上能使農民進行自我管理和自我服務;另一方面隨著社會主義市場經濟的發展,農民開始走向市場外出務工,經濟人的特性逐步顯現,能帶動群眾致富的能人和富人成為國家倡導的模范典型。

    可以看出,在鄉政村治之前,國家主要通過政治性組織來實現對鄉村治理主體的整合,通過政治壓力和運動式治理實現對基層政府的監督,通過政經合一的人民公社體制將農民編入其中,在此基礎上實現整合的目的。但隨著人民公社體制的解體,強制性的政治力量開始隱退,國家對鄉村社會的技術性治理逐步彰顯。所謂技術性治理指國家力圖借助技術性和規范性的力量,而非政治強制性的力量來形塑鄉村治理主體,表現在兩個方面:一是基層政府層面。基層政府尤其是鄉鎮政府會呈現出謀利特征,并有可能選擇性執行國家的相關要求,從而成為國家整合鄉村的體制阻力。針對此現象,國家的技術性治理表現為對基層政府規范化和法治化的強調,要求提高行政效率,規范行政行為,為了實現這一目標就必須通過專業化、規范化的外在指標體系作為基礎來建設考核獎懲體制。隨著經濟社會的全面發展,這一專業化、規范化及指標化的趨勢越來越彰顯,甚至成為治理過程合法化的依據。二是鄉村社會層面。鄉村社會往往基于村落傳統的地緣和血緣關系而成為共同體,國家的技術性治理體現為通過法律下鄉并實施村民自治來培育農民的權利意識,通過服務型政府的打造實現國家與農民的直接對接,目的在于實現鄉村社會的無障礙治理。隨著國家整合力度的加大,鄉村基層政府的治理行為進一步規范化和程序化,涉及農民具體利益的行為也必須保持程序完整、合法合規,這就使基層政府與民爭利、侵害農民權利的事件大為減少,同時鄉村社會農民的法治意識和權利意識進一步增強,如何提供高效、透明、公開的服務來對接鄉村社會中的個體,藉此來提高政權的合法性基礎已經成為重要話題。

    技術性治理是國家整合的主要指向之一,目的是建立現代化的治理體系和治理能力,但不可否認的是,在當技術性治理落地時也出現了技術性治理的異化。

    從基層政府層面來看,盡管技術性治理使治理行為過程更加規范,但在一定程度上也會陷入事本主義。有兩方面原因:一是技術性治理難以與鄉村治理的綜合性特征完全契合。國家技術性治理強調程序化、規范化和指標化,當這些治理技術落實到鄉村社會時就會遭遇尷尬,因為鄉村社會事務具有變通性、鄉土性和非量化的特征。變通性指的是鄉村社會事務難以嚴格按照程序來辦理,過于程序化反而造成了目標替代,必須在實施過程中懂得變通才能實現順暢的治理;鄉土性指的是鄉村社會作為共同體具有不規范性,事務的解決必須放置在大的共同體內部來理解,各項事務錯綜復雜地交織在一起,難以分解衡量;非量化指的是鄉村社會事務具體情況千差萬別,難以用唯一的標準進行衡量,很多事務不能用下任務指標的方式操作。也就是說鄉村社會具有綜合性,通過技術性治理往往難以契合,從而帶來技術性治理無法真正落地。二是基層政府的現實處境難以承受技術性治理的成本。由于基層政府尤其是鄉鎮政府面臨著上面千條線、下面一根針的現狀,各類的規范化、任務化的考核指標體系內容多、要求高,這使鄉鎮政府面臨著巨大的執行壓力。由于鄉鎮政府自身支配資源的能力有限,而且權威逐步弱化,貫徹落實這些升級達標更加困難,只能在實踐中進行變通選擇性執行。一方面忙于填表格”“做臺賬”“做材料,無暇真正關注治理事務本身,主要的治理資源投入在各類文牘主義式的達標任務之中,失去了行政體制的治理彈性而逐步陷入僵化;另一方面基層政府反過來利用文牘化”“事本化為自身的利益邏輯服務,通過各類規范、程序將自身的行為合法化,這就使國家技術性治理的目的失去了本來的意義,反而出現相反的效果。技術性治理的異化從一定程度上降低了治理的精準度,又弱化了基層治理主體的自主性。

    從鄉村社會層面來看,技術性治理使農民的切身利益受到保護,但在一定程度上也造就了無公德個人現象。盡管鄉村社會正在發生空心化且日益走向衰敗,但當前大部分村莊依然維持了底線式的共同體,這一共同體依然保持了內生的治理機制和地方性知識。國家技術性治理手段進入鄉村社會具有正當性,但從一定程度上會造成復合治理[9],即現代化、法律化、程序化的國家治理技術與鄉村共同體的原有內生機制相矛盾,甚至可能形成對原有內生機制的排斥,最終可能造成整體性治理機制的紊亂,一個突出的表征就是農民會過度強調技術性治理所倡導的權利意識,卻忽視在鄉村共同體熟人社會或半熟人社會中應遵循的責任意識,最終造成了鄉村場域內廣泛存在的搭便車效應,消解村社共同體的利己主義之風盛行,個人只強調自己的權利,無視對公眾或他人的義務和責任,從而變成了無公德的個人[10]。村莊集體利益和公眾福利受損,鄉村成為一個話語喧囂的利益紛爭之地。可以認為,鄉村社會共同體自身內在的治理機制原是一種基于地域歷史感當地感[11]而形成的低成本治理方式,國家技術性治理進入并完全取代并不一定能帶來治理的平滑過渡,反而造成治理規則的紛爭。從一定意義上來看,國家技術性治理并非萬能的,過度張揚只能造成異化。

    在鄉村治理轉型的時期,國家對鄉村社會治理主體的整合采取了技術性治理的方式,力圖按照國家的意志將其形塑成為現代化、規范化、權利化的現代治理主體,但在實踐運行中遭遇了羸弱的基層政府和轉型中的鄉村社會,最終使治理的效果大打折扣,甚至演變成基層治理的事本主義,激發了鄉村場域內的話語喧囂。從這一意義上看,治理主體的形塑是一個長期的過程,通過行政載體及行政行為的力量在短時期推動,從一定程度上會阻礙國家整合鄉村的效度和進程。

    五、國家整合鄉村的路徑之困及形塑方向

    國家整合的目的一方面在于達成國家治理與鄉村治理的統一,使鄉村治理融入國家治理的整體之中;另一方面在于提高治理體系和治理能力的現代化水平,實現鄉村治理的現代化。通過整合城鄉、整合資源、整合主體三個方面可以看出,國家整合視角下的鄉村治理正在融入國家治理的洪流之中,但也使城鎮社區化演變成為發展主義,最終使鄉村治理成為利益的博弈場;資源下鄉背景下新的鄉村利益共同體日趨形成,農民對鄉村兩級組織的政治信任弱化;在國家規范治理主體的背景下,鄉村兩級的事本主義開始大行其道,鄉村社會在與國家的直接對接中出現了話語的失序。

    綜觀以上分析,可以總結認為當前國家對鄉村的整合表現為一種單向度的行政本位式整合,即依賴于壓力型體制,通過擴張行政權力、提高行政能力進行整合。在這種行政體制下,各級政府組織不得不進行任務和壓力的層層傳遞,在這一過程中對于重點或中心工作進行強制性的干預和推動,就使城鄉整合的速度、資源下鄉的力度、技術性治理的程度上出現加速度式的快速推進;另一方面,在這一整合的過程中,行政權力得以強化、行政能力迅速膨脹,行政行為的力量通過多種載體進行延伸,難以受到實質約束,不僅會產生激進的發展主義,還會形成新的利益共同體,對治理主體的技術性治理也會帶來意外的后果

    行政本位式的國家整合路徑能實現城鄉外部形態的整合,卻不一定能實現治理機制的城鎮化;能實現資源下鄉的程序化,卻可能忽視資源分配的公平性和參與性;能實現治理主體的技術約束,卻可能弱化最終的實踐效果。從本質上看,行政本位式整合有三方面的不足:

    其一是政治整合的缺位。國家整合是一個政權建設再塑的過程,也是一個國家基礎性權力延伸的過程,這一過程從本質上看是一個政治整合的過程。行政本位式的整合過于重視行政整合而忽視政治整合,無論是在城鄉整合、資源整合,或是主體整合的過程中,政治整合的缺位就會使政府組織結構和制度環境陷入僵化,政策執行與政策反饋就無法結合,政策效果就會失去靈活性;政治整合的缺位,農民就會缺乏有效的政治參與、政治表達和政治監督,只能充當冷漠、被動的旁觀者,逐步失去政治信任和合作治理的動力,甚至在鄉村社會中彌散相當程度的怨氣,基層治理的成本和治理的風險逐步攀升;也正是因為政治整合的缺位,在鄉村場域內就無法凝聚公共的意志和力量,就會出現搭便車無公德個人大行其道,最終少數決定多數,以個人利益損害公共利益。

    其二是公共規則不易建立。國家對鄉村的整合并不僅僅包括外部形態、物質資源和技術規范,更重要的是公共性治理規則的建立。這種治理規則應具有公開、公平、公正、法治的特征,是國家與鄉村社會互動的制度基礎。行政本位式的整合會導致行政內容的膨脹,行政權力的強化,卻并不必然帶來公共規則的生長。在整合城鄉的過程中之所以導致發展主義的濫觴,根源于行政本位式的整合難以自行建立行政力量與村民自治的有效權力邊界;在整合資源的過程中之所以會形成新的利益共同體,根源于行政本位式的整合難以形成完全有效的利益監督機制;在國家整合主體的過程中之所以會形成技術治理的異化,也源于行政本位式的整合本身沒有形成責權利的統一規則。不論在城鎮社區化過程,還是在國家資源下鄉的進程中,或是國家技術治理的推動中,公共規則的缺失使政治博弈難以發生,國家整合體系和整合能力難以發生質的突破。

    其三是對鄉村內生力量忽視。當下鄉村正處于轉型發展的過程之中,村莊的數量在縮減,空心化程度在提高,鄉村衰敗論已經成為主導性的論調。但當前隨著美麗鄉村建設的推動,一些村莊依然從一定程度上保持了底線式共同體的基本特征,即依然具有共通的地域性文化和相互關聯的生產、生活利益訴求,這就使鄉村依然具有一定的凝聚力和組織性,會產生地方性的團體治理機制,這些鄉村內生的治理機制具有成本簡約、收效良好的特性,從一定程度上具有不可替代性。在國家整合鄉村的過程中,行政本位式的整合往往會忽視鄉村自身的力量,碾壓地方性的村莊治理機制,消除內生型的組織力量,在城鎮社區化過程中表現為忽視的城鎮化發展,在資源下鄉的過程中表現為忽視農民參與鄉村建設的主人翁精神,在技術化治理過程中表現為忽視村莊集體力量的作用和集體對農民的正向形塑作用。國家對鄉村的整合并不必然表現為對鄉村的消滅,只有以鄉村本身作為目的的整合才能實現國家與鄉村社會的相互塑造。

    客觀地說,行政本位式的國家整合鄉村路徑與我國后發現代化國家治理的語境直接關聯,國家利用行政力量可以快速實現對鄉村的外部改造,鄉村經濟社會發展所取得的巨大成就皆與此相關。但國家整合不僅在于治理力量的大小,更在于治理體系及治理能力的現代化,也即國家整合的進路不是線性的外溢過程,也不是某一要素作用的單項回應過程,而是國家整合行為的輸入和社會反饋的回應之間互嵌的雙旋耦合結構[12]。實現國家整合行為的輸入與社會反饋的輸出就必須超越行政單向度的作用過程,尋求國家與社會的雙向互嵌式整合路徑,其目的在于對行政本位式的整合路徑進行糾偏,或對行政本位的權力邊界進行設定,在城鄉整合的過程中注重遏制基層政府的發展主義沖動,實現穩健型的整合;在資源下鄉的過程中,強調加強內外監督機制,發揮農民的主體作用,破除利益共同體的頑疾;在技術性治理過程中,倡導逐步革除壓力型體制并尊重鄉村的內生治理特點。這一路徑的建構是一個系統工程,具體舉措是多方面、多維度、多領域的,但關鍵點集中于政治整合的啟動、規則法治的建立、鄉村內生力量的培育等方面。

    首要在于啟動政治整合,重點是行政體制外力量的政治參與。隨著鄉村社會的轉型發展,農村尤其是中西部地區農村的青壯年農民大都外出到城市或發達地區務工,留守群體參與鄉村治理的動力不足且能力有限;加之在村莊治理過程中的村民大會及村民代表大會等限于制度成本難以靈活地行使權力,當下村干部群體日益職業化,主要在于落實上級下達的政務,鄉村政治與農民的距離漸行漸遠,政治效能感日漸消退,在這種背景之下開展政治整合具有相當的難度。當前各地基層社會正在大力鼓勵社會管理機制創新,其中農村社會管理機制創新的新經驗、新做法、新機制開始涌現,例如浙江省力推的村級權力36、四川成都的村級議事會、江蘇省的太倉經驗等,這些機制創新的目的在于建立農民日常化的政治參與渠道,并力圖將其制度化。這些經驗或通過確立村民代表的議事權力清單來約束村級組織的權力,或建立日常化的村民代表會議常設議事機構,又或者界定鄉鎮與村莊之間的權力邊界,目的皆是建立農民(或代表)參與治理的制度規則。這些社會管理機制的創新產生了積極影響且值得借鑒和推廣,同時這些創新也具有一定的局限性,需要不斷地進行拓展和完善。

    關鍵在于確立鄉村基層治理的公共規則。國家整合的成功與否在于是否建立起具有主導性、公共性的治理規則,其中包括鄉鎮政府的公開、透明、公正的管理規則,有效的行政體制內外監督規則等。名實相符的公共規則建立是治理現代化的直接表征,但其建立過程卻并非一蹴而就,而是一個系統性、整體性的改革過程。在這一過程中,基層行政體制的改革是基礎。盡管簡政放權是行政體制改革的主線,但內容并不局限于此,只有逐步改變壓力型體制并調整唯GDP的考核機制,才能改變基層政府責權利不對等基礎上的發展主義沖動;只有增強行政體制內部自下而上的反饋機制并將其作為行政決策的重要參考,才能增強行政體制內部的信任機制并提高行政效能;只有真正將行政體制內的監督機制激活,才能切實約束基層政府的利益沖動等。此外,基層治理公共規則的建立關鍵在于法治建設的全方位保障。當前國家整合過程中的諸多意外后果,皆與法治建設的不健全或落實過程中的不到位現象有關。在當前國家推動四個全面的過程中,對各級政府尤其是基層政府和鄉村社會的全面法治將是助推基層治理制度化和現代公共規則建設的關鍵力量。

    基礎在于將鄉村社會的內生力量動員起來。我國是后發現代化國家,激進的發展極易落入現代化的陷阱,國家整合鄉村并非消滅鄉村,反而應該穩固鄉村,只有將鄉村建設成為我國城市化和工業化進程中的蓄水池穩定器[13],走穩健型的現代化發展之路才能達到整合的目的。在這一過程中,充分重視鄉村社會的內生力量和內生機制,并激活集體的框架,這本身就屬于國家整合鄉村的題中之義。隨著鄉村社會的轉型發展,全國各地的村莊皆出現了不少農民自發形成的組織形式,例如養老互助會、老年人協會、村莊理事會等,這些形式適應了鄉村社會的時代發展要求,不應被視為治理的障礙,而應該大力倡導并進行總結推廣,同時應積極重視內生的共同體合作機制,支持其在鄉村建設中發揮作用,只有這樣才能將國家與鄉村的力量結合在一起,建設起外在美內在美和諧共進的美麗鄉村。當然在現實的路徑中,應努力尋找國家對鄉村整合的利益聯結點,這一利益聯結點應該是村莊集體。當前在村莊日益空心化、村民政治效能感淡漠的背景下,應積極將國家資源與村莊集體的治理框架對接起來,在村民自治的框架中充分激活村民大會或村民代表大會的積極性,讓農民在國家資源的分配中發揮主人翁的作用,這樣既可以達到資源分配的公平功效,也可以提升集體的權威和凝聚力,充實村民自治的民主內容,不斷形塑農民建設家園的公民意識和權利觀念,從而在國家與鄉村社會的民主協商中實現國家與鄉村的有機整合。

    六、結語

    國家整合鄉村的目的在于實現鄉村的現代化發展。在后發現代化國家,鄉村社會從來不是一塊飛地,離開國家的整合與推動,鄉村自身無法實現現代化。但鄉村現代化并不等同于用城鎮化激進地終結鄉村,也不等同于簡單地投入資源,更不等同于用單一的技術性手段來形塑鄉村治理主體。國家整合鄉村必須是一個政治整合和改革的過程,拋棄了政治整合,國家整合終究會落入內卷化[14]的窠臼;國家整合鄉村又是一個公共治理規則建立的過程,沒有制度化的公共規則,國家整合無法穩健,也無法可持續;國家整合還是一個重新發現鄉村的過程,不尊重鄉村自身的機制和力量,國家整合將是高成本而低績效的。由此認為,國家整合鄉村不僅是一個理論問題,更是一個實踐問題,作為一個長期性、復雜性的過程,它與鄉村現代化的發展進程同步;作為一個系統性、整體性的過程,它又與基層治理體系和治理能力的現代化同步。

    參考文獻(References)

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