• 摘 要】在國家的扶貧實踐中,地方政府的行為策略是影響扶貧績效的關鍵變量。通過對精準扶貧政策實踐的調研發現,中央政府不斷升級的治理手段為重構央地關系創造了條件,地方政府對國家扶貧理念轉型認知的偏差以及在形成路徑依賴之后的策略行為不僅容易產生對總體局勢的誤判,還為后期的政策困局埋下了伏筆。在此背景下,地方扶貧工作遭遇“指標困局”,即地方政府很難實事求是去識別貧困戶,只能在既有的指標約束下進行精準識別,扶貧工作陷入了反復識別,卻仍難實現精準的怪圈。

    關鍵詞】精準扶貧;精準識別;技術治理;國家治理;基層治理

     

    一、精準扶貧中的瞄準偏差困境

    黨的十八大之后,中央把貧困人口脫貧作為全面建設小康社會的底線任務和標志性指標,在全國范圍內展開了一場力度空前的脫貧攻堅戰。經過一段時間探索和部署,逐步形成了“五級書記抓扶貧,全黨動員促攻堅”的貧困治理氛圍。新時期的國家扶貧政策更加注重貧困治理對象的精準性、資金使用的精確性等。習近平總書記多次強調,“扶貧開發貴在精準,重在精準,成敗之舉在于精準”[1]

    如何精準識別出貧困戶是精準扶貧工作的重心。據國務院扶貧辦主任劉永富講述,“20158月至20166月,全國動員近200萬人開展建檔立卡‘回頭看’,補錄貧困人口807萬,剔除識別不準人口929萬”[2]。中央不斷強調精準就是為了解決扶貧資金滲漏、浪費的問題,讓真正的貧困戶得到幫扶,從而使整個扶貧工作見到成效。然而在實際工作中,精準扶貧受到多種因素的干擾,政策預期和實施效果之間存在著巨大差距。這種差距集中表現為反復識別出來的貧困戶仍然難以得到各方的滿意,基層社會矛盾也隨之增多,扶貧干部反復填表、核算收入、做群眾工作……不僅消耗了大量時間和精力,而且還難以得到群眾和上級部門的認可。

    學術界關于精準扶貧中的瞄準偏差困境有諸多解釋,主要從以下四個層面展開:

    一是鄉土社會不規則論,即鄉土社會自給自足特征,農民收入的多樣性、不穩定性等使得農民財產狀況難以精確核算[3],這些與追求工具理性為目標的國家貧困治理的邏輯之間存在難以彌合的張力[4]

    二是基層組織困境論,貧困戶的精準識別需要依靠有效的基層組織,然而在國家與農民的雙重壓力和監督下,基層組織表現出權威導向的選擇性治理、風險規避的規范化治理、硬任務的軟執行,影響了其治理能力的有效發揮[5]。在后稅費時期,農村基層組織弱化是影響貧困治理的關鍵變量,基層組織在精準識別中未能對村民進行有效政治動員,雖然設置了民主評議,但是缺乏村民普遍參與,評議過程淪為形式,未能對識別結果產生糾偏作用[6]。基層組織弱化還產生了精英俘獲等問題[7]

    三是技術治理有限性論,精準扶貧的技術基礎在于對貧困戶的數字管理,而數字管理的前提是數字的在地化,即這些數字應該觸及深層的鄉村社會權力結構和社會生活生產過程,但實際上目前的數字都只是懸浮于基層社會之上,因而產生了諸多困境[8]。提高貧困戶識別的精準度需要更多的政策執行者參與貧困治理過程,收集和核對基礎信息。進行評估和政策監督,這些毫無疑問都極大地增加了行政成本[9],與社會政策的簡約性內在要求存在諸多矛盾,執行者在權衡過程中只能以犧牲精準為代價。

    四是制度設計缺陷論,我國以統計監測貧困發生率為基礎對貧困人口進行逐級分解,當前對貧困戶的建檔立卡機制“是在線下而不是在系統內識別的,也不是按照扶貧標準來識別的,規模分解的偏差決定著識別結果的偏差”[10]

    以上論述側重于從客觀視角解釋貧困戶的瞄準偏差,具有較強的解釋力。除此之外,作為扶貧政策落實主體的地方政府的行為策略也是解釋貧困瞄準偏差的關鍵視角。由于過去貧困治理的監督程序并不嚴格,且精準到戶扶貧的理念并沒有成為主導思想,地方政府基于自利性動機,策略性推高了貧困發生率。隨著國家在貧困治理方面理念的轉變以及監督考核機制的強化,這些又反過來給地方工作帶來種種苦果,產生了本文所要論述的“指標困局”。

    為了考察地方政府的自利行為與貧困瞄準偏差困境之間的關聯,本研究選擇了河南省X縣的精準扶貧政策實踐為研究對象。通過對地方政府在參與扶貧政策過程中認識和行為策略變化的揭示,進一步展現出地方政府行為與國家扶貧治理轉型不同步所造成的貧困瞄準困境。X縣是國家級貧困縣,也是農業大縣,在綜合考慮調研點的經濟發展水平、距離縣城遠近、政策執行績效等要素基礎上,選取了X縣的兩個城區街道、三個農業型鄉鎮進行研究。20178月和20185月,筆者通過對縣鄉干部、駐村干部、貧困村干部、一般群眾和貧困戶的半結構式訪談,綜合了解精準識別政策運行過程中各主體的看法、行為選擇動機以及對精準識別結果的影響。

    二、地方政府自利性與國家扶貧理念轉型

    基于復雜動機的考慮,地方政府的行為策略并不總是完全與中央政府保持一致。地方政府的特性使其在央地關系、地方之間關系的利益博弈和競爭中更容易表現出自利性,例如地區發展的保護主義等[11]。地方政府的一些策略性行為在形成路徑依賴之后容易產生對總體局勢的誤判,從而釀成政策苦果。在國家的扶貧實踐中,地方政府的行為策略是影響扶貧績效的關鍵變量,而地方政府對國家扶貧理念轉型認知的偏差進一步導致了后期的政策困局。因此,本研究以地方政府自利性與國家扶貧理念轉型的互動結構為分析框架,進一步闡釋精準識別政策中的“指標困局”。

    (一)地方政府自利性

    公共選擇理論中“經濟人”的假設認為,政府不僅有社會性,也有追求利益最大化的自利性[12]。在央地關系視野下,地方政府總是扮演著“雙重代理人”的角色,既是中央政府在地方的代理人,同時也是地方各經濟主體的代理人[13],尤其在與其他地區競爭時,其代理人角色更加凸顯。地方政府不僅是一個縱向依賴的行政組織,而且也是一個具有獨立經濟利益的經濟組織[14]

    在我國的貧困治理歷程中,以縣域為單位進行扶貧開發的模式從1986年就已經開始:基于農民的人均收入以及貧困治理的重點區域等指標劃定貧困縣,從而展開有針對性的幫扶措施,這套模式延續至今。由于國家對貧困縣的轉移支付力度很大,成為貧困縣就意味著可以在體制內分配到巨大的政治經濟利益——每年能獲得國家財政扶貧資金、以工代賑、貼息貸款三項資助,以及省級財政補貼;在教育、科技、招商引資等方面享受政策優惠;向上級部門“爭資跑項”更加便利;政績容易引起重視,便于官員晉升流動等[15]。與此同時,我國貧困縣的動態調整機制不健全[16],一旦戴上貧困縣的帽子,就能夠長時期地享受各種政策優惠,即便早已經達到了脫貧標準,仍然難以退出。

    在過去的扶貧實踐中,地方為了爭取更多的指標,通過夸大貧困村和貧困戶規模的方式向中央哭窮[17]。筆者在西南某縣調研時,縣長很直白地講:“我們貧困縣,至少從10年前,農民人均純收入增幅不能超過8%,我們要求不能超過8%,超過了就沒有(貧困縣)帽子戴了,這個帽子還是比較暖和的,屁股決定腦袋,所以我們都喜歡這個帽子。”從發展的視角來看,欠發達地區通過申報貧困縣的方式爭取資源本無可厚非,但是一些地方為了申報貧困縣而刻意造假,還滋生出很多其他違紀、腐敗行為。

    (二)國家扶貧理念轉型

    地方政府的自利性使其更容易選擇制度規則外的行為模式。過去由于中央很難具體掌握地方發展的真實情況,且中央的監管、考核等能力相對有限,即便是設計非常完美的政策,也往往因考慮到政策執行成本等問題而被簡約化處理,地方政府利用這些制度漏洞獲取經濟空間或發展機會。

    在我國的貧困治理過程中,貧困縣的進入和退出機制就存在著很多漏洞。到了新時期,越來越多的學者呼吁以村級貧困瞄準來替代縣級貧困瞄準,他們認為縣級瞄準的政策使得非貧困縣的貧困人口難以享受到國家扶貧政策,而即便是在貧困縣內,偏遠地方貧困人口也存在著難以被瞄準的問題[18]。因此,在十八大之后精準扶貧理念的提出就在于彌補以往的政策漏洞,國家在貧困治理方面的管理也更加精細化,注重貧困人口的認定、幫扶、脫貧、評估的全過程監控。

    貧困治理理念的轉型也對國家治理能力提出了更高的要求,尤其是國家的認證能力。歐樹軍[19]認為,認證能力是國家的基礎能力,認證能力指的是“以中央政府為代表的國家,收集、確認、識別境內有關人、財、物、行、事的名稱、位置、數量、流動方向和真假優劣等基本事實,進而建立相應分類、規則、標準和規范”的能力。認證能力的衡量標準在于建立規范的統一程度、收集事實的全面程度。國家強大財力的支撐、技術治理在諸多領域的應用、監督和管理環節的精細設計都使得貧困治理的精準性成為可能,因此,精準扶貧也是對國家治理能力現代化的一場重大考驗。

    (三)地方政府行為與國家扶貧理念轉型的錯位

    地方政府在精準扶貧初期對國家扶貧理念轉型認識不足,其自利性動機使其在精準識別、貧困數據上報等方面存在諸多問題。然而,中央政府始終在貧困治理過程中保持著高壓態勢,且隨著政府內監督和考核機制的完善、紀檢監察機制的健全、財政審計的管理規范,原有的政策漏洞被迅速封堵,地方政府原來以發展為導向的自利性動機逐步向以自保為導向的自利性動機轉換。

    由于以精準扶貧為代表的精準治理本質是復雜、高成本治理模式,對地方治理能力提出了更高的要求。欠發達地區依靠政治動員推動階段性任務的治理模式很難精細化運行,不僅精準識別績效很難達到預期[20],而且還造成行政空轉、地方政府精心應付等問題[21]

    本文的分析框架是以地方政府的自利性為抓手,以國家的扶貧理念轉型為主軸,剖析地方政府行為在兩種不同理念轉型中產生的政策苦果——指標困局。

    三、“指標困局”的地方經驗呈現

    中央扶貧理念的轉變,從一開始并未被地方政府充分理解到位。在黨的十八大之后,精準扶貧雖然作為中心工作被不斷強調,但是地方政府的重視程度、對中央政策的理解程度存在著較大差異。2014年按照國務院扶貧辦工作部署,各省、自治區、直轄市開展了貧困戶的建檔立卡工作,以此作為未來幾年扶貧工作的重要基礎。一些欠發達縣域基于地方發展的自利性動機,通過虛報貧困數據等行為來爭取更多的中央財政和政策支持。

    (一)“數字泡沫”的產生及其原因

    X2014年底有貧困村130個,貧困人口34507戶共12.27萬人。經過三年脫貧攻堅,截至2017年底已退出貧困村128個,31718戶(114446人)貧困人口脫貧,貧困發生率降至0.81%,并于2018年通過了國務院及第三方評估驗收,脫貧摘帽。

    根據調研數據和訪談材料,X縣貧困治理呈現出兩大典型特征:

    一是脫貧速度極快。尤其是2014年至2016年,短短兩年時間內,貧困發生率從12.03%下降到3.30%9萬多人迅速擺脫了貧困狀態。而這段時期脫貧攻堅的主要工作是貧困戶建檔立卡,很多具體的幫扶政策尚未出臺。

    二是貧困人口扎堆分布。以NH街道為例,NH街道總人口22000人左右,所轄7個行政村2014年建檔立卡的貧困戶就達到了8042958人,貧困發生率在13%以上,且多數貧困人口分布在兩個行政村——X村和S村。X村有4700多人,2014年建檔立卡人數是2471400多人;S村有3800多人,2014年建檔立卡人數是1311043人。其他5個行政村總人口有1.3萬多人,但是貧困人口總共才500多人。這些村莊的地理位置以及資源環境都相差不大,其中的兩個村莊貧困發生率卻都接近30%。其他鄉鎮的貧困人口分布也呈現出類似特征。

    訪談中,X縣主抓扶貧工作的某領導提到:“2014年全國開始貧困戶建檔立卡,河南開始搞扶貧,但不是很認真,也不精準。當時申請國家貧困縣的標準是所轄貧困村的貧困發生率必須為25%以上,為了能成為貧困縣、貧困村,出現湊戶、關系戶、人情戶等各種亂象。由于當時地方對中央的扶貧政策理解不到位,省里也沒有出臺具體的扶貧要求,不知道貧困戶有哪些福利政策,而且貧困戶在村里也顯得很沒面子,村民都不愿當貧困戶。因為不敢隨便報其他人,所謂的'貧困戶'基本上是村書記自己的親友,甚至有些村民都不知道自己成為貧困戶。”1

    NH街道黨委書記談到:“純粹是發指標,貧困人口怎么來,完全沒有普查,指標縣分到鄉,鄉分到村,村再分到戶,申請貧困戶完全是為了項目資金、普惠資金,所以貧困戶是村干部坐在村里編出來的,有的是按照計生檔卡抄一遍。”2

    農村反貧困是一項龐大的系統性工程,政策設計水平、執行能力、監督措施、評估機制等環節設計的嚴謹性與完善性都直接影響到最終的貧困治理績效。由于反貧困政策運行的環境是鄉土社會,而鄉土社會的復雜性又為政策實踐帶來很多難以預計的后果。從地方政府行為的視角來看,造成貧困人口數字泡沫的原因主要有三個層面:其一,地方政府在精準扶貧初期對國家扶貧理念轉型認識不足,精準識別過程存在應付心態。精準扶貧開始后,一些地方政府并未充分意識到其政治意涵,將其作為眾多常規工作的其中之一,并且由于政策執行過程設置并不完全合理,基層政府在時間緊、任務重的形勢下,缺乏認真履行好職能的必要條件。結果造成精準識別過程的不嚴謹、不合理,甚至還出現坐在辦公室識別貧困人口的現象。其二,貧困發生率等客觀指標倒逼地方政府造假。由于國家對貧困村的貧困發生率作出了硬性要求,地方政府為了完成貧困村的申報過程,只能按照貧困發生率超過25%的要求上報。然而,經濟發展的客觀水平決定了地方很難找到完全符合要求的村莊,只能通過造假完成上報任務。在此背景下,X縣的130個行政村被列為貧困村,也由此產生了貧困人口扎堆分布的問題。其三,地方政府為了發展,將其他政策目的打包進扶貧過程,造成扶貧目標偏離。在村莊分化相對不大的情況下,地方政府將扶貧片面理解為打包資源、完善村莊基礎設施,因此更傾向于將資源分配給能夠保障項目順利落地、村級組織能力較強的村莊。村莊之間為了獲得項目資源,也通過各種方式來爭奪貧困村帽子。而原本以扶貧為目標的脫貧攻堅政策被地方政府轉化為了經濟發展政策,由此造成非貧困村真正貧困農民利益被忽視,也造成了貧困村出現大量不符合要求的貧困人口。

    (二)“數字泡沫”的后果

    這些帶有泡沫化的貧困人口數據成為了指導精準扶貧工作的重要參考,產生了多重治理困境。

    1.地方政府被問責的風險和壓力不斷加大

    中央政府在認識到了一些地方在精準扶貧工作中的應付心態之后,開始層層再動員、再加壓、再部署,將脫貧攻堅上升為重要的政治任務,制定了很多嚴格的監督和考核方案,明確了貧困戶、貧困村、貧困縣的脫貧細則和方案,引入了第三方評估團隊來進行驗收等。這些都在制度上堵住了地方政府想鉆空子、將國家硬政策軟執行的漏洞。

    在國家以政治任務的形式明確脫貧攻堅在政府工作中的定位之后,地方政府被問責的風險和壓力不斷加大。由于河南省在國務院扶貧辦組織的省際交叉檢查中排名倒數,省主要領導對扶貧工作中出現的問題進行了毫不客氣的批評,用了“思想認識不到位、工作標準不夠高、政策方法不熟悉、工作作風不扎實、基本方略認識不清、把握不夠、貫徹不力”等話語對各級干部加壓。在此高壓態勢下,地方各級政府充分感受到了脫貧攻堅工作嚴肅性,而行政體系內的壓力傳導機制也使得基層工作負擔不斷加重。

    2.由于泡沫難以擠出,造成精準識別陷入困境

    由于初期精準識別工作評選過程模糊、透明度不足,貧困戶上報過程中泡沫過多致使貧困戶識別不精準問題較為突出。地方政府既無法有效應對中央政府不斷強化的考核要求,又無法滿足脫貧時第三方評估制度中的“三率一度”3基本指標。因此,地方政府只能不斷自我加壓,進一步提高貧困戶的識別精度。然而,地方政府這一目標又受到貧困戶總體指標的約束,很難通過削減過量指標的形式提升瞄準精度。

    X縣為例,盡管上級通過一輪又一輪“回頭看”工作來落實精準識別要求,但是上級政府只允許調整識別不精準的貧困戶,不能削減超量指標。具體而言,如LC鎮有5.3萬人,2016年初貧困戶有1470戶,5700人;當年6月份經過“回頭看”重新識別,貧困戶數字降到了840戶,2700多人。由于貧困戶數據壓縮太多,得不到扶貧辦認可,LC鎮只能還按照1470戶(5700人)上報,只是對一些人員進行了調整。據鎮黨委書記講述42016年因為這個數字問題返工了三次,每一次都意味著貧困戶的重新走訪、識別,工作量非常大。由于精準扶貧對于數據材料的要求非常高,每一次“回頭看”,都要重新整理貧困戶的檔卡材料。因為無法擠出泡沫,一些非貧困戶被識別為建檔立卡貧困戶,不僅造成了扶貧資源的浪費,還引致其他群體的不滿。

    四、“指標困局”的形成機制

    地方政府行為沒有及時適應中央扶貧理念轉型,是造成地方政府工作被動、產生指標困局的主要根源。“指標困局”的形成機制可以從三個層面分析:

    其一,地方政府的自利性動機使其善于尋找政策漏洞為地方發展服務。過去由于中央很難具體掌握地方發展的真實情況,且中央的監管、考核等能力相對有限,即便是設計非常完美的政策,但是在執行過程中考慮到政策執行成本等問題也往往被簡約化處理,地方政府利用這些制度漏洞獲取經濟空間或發展機會。

    過去中國的反貧困政策,諸如貧困縣的進入和退出機制、貧困戶的識別和退出機制存在較多漏洞。一是過去開發式扶貧的模式是以整村推進為主,側重于對貧困村基礎設施方面的資源投入,分配給貧困戶的資源極少;二是雖然確定貧困村的標準之一是貧困戶數量的多少,但是對于貧困戶的識別和認定程序相對簡單,標準也比較寬松,由于到戶的資源量很少,農戶對于政策的透明度、知曉度也不怎么關注;三是自上而下的政府監督、管理環節相對寬松,問責機制也不健全,全國統一聯網的貧困戶管理系統沒有建立,中央對于地方的扶貧行為管理缺乏有效的手段。由于貧困縣的進入和退出機制不健全,很多不符合條件的申報為貧困縣之后也沒有受到懲戒,在地方發展的競爭關系中,進一步刺激了欠發達地區縣域在爭取貧困縣方面的積極性。

    其二,中央扶貧理念轉型與地方政府認知錯位。中央政府進行如此高規格的精準扶貧是為了在2020年之前實現全面建設小康社會的承諾,貧困治理必須要真刀實槍,見到成效。地方政府基于發展模式的慣性思維,對中央政府精準扶貧的決心和動機判斷出現偏差,缺乏對中央扶貧理念轉型的清晰認識。精準扶貧戰略部署并非一蹴而就,從2013年習近平總書記提出精準扶貧要求,到2014年中央發布《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》,旨在建立精準扶貧工作機制,再到一系列扶貧政策的陸續出臺,精準扶貧戰略在發展中得以逐步完善。相對較長的政策部署周期給地方政府的自利性動機留下了較大的發揮空間。

    精準扶貧政策開始實施后,中央和地方政府簽訂扶貧責任狀并以此作為對地方政府扶貧工作考核的重要依據。責任狀內明確了地方政府需要幫扶的貧困人口,而這些數據的產生主要來源于統計部門的貧困監測數據。由于過去地方政府為了爭取更多的扶貧資源,往往通過各種手段干預貧困監測數據,以致于造成部分地區貧困監測數據失真嚴重。在政策慣性的影響下,地方政府在精準扶貧階段依然認為指標越多,資源也會越多。

    其三,精準扶貧注重政策執行過程考核,貧困指標的數字泡沫擠出方式受到限制。新時期中央加大了對地方脫貧攻堅工作的監督和考核力度,嚴格控制貧困人口退出,三令五申不得搞“假脫貧”“數字脫貧”。然而,貧困指標的數字泡沫是制約整個扶貧績效的關鍵變量,導致地方政府在扶貧工作中處處面臨被動。調研中的五個鄉鎮都遇到類似難題,一方面政策要求精準,但是另一方面又卡住指標。上級還不斷加大“回頭看”和整改力度,迫使基層反復地做重復性工作。地方政府都有著很強的去泡沫化沖動,但是去泡沫化又面臨著政治性問題。

    政治是國家意志的表達[22],精準扶貧不僅需要有效的地方行政能力貫徹國家意志,還需要各級地方政府行為符合國家意志表達。貧困戶精準識別中的“指標困局”很難通過將原有的識別結果推倒重來的方式解決。正如X縣脫貧攻堅領導小組辦公室主任所言5,“省里的文件要求再識別不能有大變化,在一定范圍內調整。變化太大,無法向上面交代,否則表明之前的工作都是造假。”除此之外,中央政府為了避免扶貧工作流于形式,也嚴令禁止“數字脫貧”“材料脫貧”等做法。因此,在政治性問題壓力下,地方政府很難尋找到有效措施。

    綜上所述,地方政府行為與國家扶貧理念轉型錯位是精準扶貧中“指標困局”形成的關鍵變量(見圖1)。自利性是地方政府在發展主義導向下難以回避的問題,地方政府基于自利行為而導致政策偏離初衷的現象表明國家的基層治理能力仍存在較多短板,尤其是作為基礎能力的認證能力。


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    “指標困局”形成的邏輯結構

     

    五、結語

    地方政府基于自利動機與中央在諸多政策上產生的博弈行為是造成中央硬政策軟執行的根源之一。隨著國家能力的強大,治理理念的轉型使得中央和地方的互動上升到了一個新的階段,中央為了避免地方政府利用信息不對稱、政策漏洞等行為謀取灰色利益,在與地方政府的互動中不斷升級治理手段,運用技術治理、監控手段、督查審計制度等約束地方行為。地方政府如果不能盡快適應國家治理形勢的變化,基于過去央地博弈策略下的行為則難免陷入路徑依賴所造成的治理困境。

    精準扶貧是一項系統性工程,是國家治理現代化理念在貧困治理中的集中嘗試。國家治理理念的轉型、治理能力的提升并非一蹴而就。現代技術治理的運用為國家重構央地關系、應對復雜治理狀況創造了條件,但是技術治理除了依靠先進的技術手段,更離不開各級政府組織能力的提升。唯有如此,才能使得技術治理賴以依存的數據能夠真正地實現在地化生產,而非懸浮于地方社會之上。

     

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    注釋:

    [1]ZXF-20170813-AZXFX縣人大常委會副主任、縣脫貧攻堅領導小組辦公室主任。

    [2]CDS-20170809-PCDSNH街道辦事處黨工委書記。

    [3]三率指漏評率、錯退率、綜合貧困發生率,一度指群眾滿意度。按照規定,三率都在2%以下算達標,群眾滿意度90%以上算達標。

    [4]DCS-20170812-PDCSLC鎮委書記。

    [5]ZXF-20170813-AZXFX縣人大常委會副主任、縣脫貧攻堅領導小組辦公室主任。

  • 責任編輯:劉成良
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