• 我國城市住宅小區的空間形態獨具特色,最普遍的形態是高密度集合式住宅構成的封閉式小區。

    所謂集合式住宅,即由若干套房和共有結構組成的多層、高層乃至超高層公寓式樓房,單體樓棟住戶可達幾十上百戶。高密度意味著同一小區內分布著若干集合式住宅,造成單個小區住戶規模往往達到幾百上千戶,即居住空間內分布著數千乃至上萬人。封閉則意味著相鄰的高密度集合式住宅及其共有空間具有明晰的物理邊界,向內看,小區內設施設備及社會秩序具有公共品屬性,向外看,小區則構成無數個準“俱樂部”,同其他小區和城市空間區別開來。

    高度復雜的小微事務治理

    我國住宅小區的空間形態,衍生出高度復雜的小區事務類型。

    一是小區內部相鄰關系高度復雜。居民在自己專有住房內部的生活行為造成的負外部性后果,必然影響到相鄰住戶的合法權益,典型如室內裝修、住改商、噪音等問題。

    二是小區內共有部位和共有空間使用與管理事務高度復雜。集合式住宅必然存在大量共有共用的設施設備和公共空間,比如電梯、樓道、綠地、停車庫等,這些事務的復雜程度是獨立式住宅構成的小區無法比擬的。

    三是城市空間內小區間以及小區同其他城市空間的利益摩擦問題,其中最典型的就是鄰避問題。

    上述事務的共同特點是,絕大多數屬于日常化的生活小事,事件體量小,高發多發且重復發生,雖然它是一種生活治理,是小微事務的治理,但直接關切到居民的日常生活品質。

    現有的小區治理體系,主體是由物業服務體系與業主自治體系構成,同時要與基層組織體系(包括基層黨組織和居民自治組織)和行政執法體系組成的城市基層治理體系發生關系。小區治理,本質上是居民在小微事務上的集體合作,自主化解問題,維護宜居權利,實現房產保值。小區同城市體系的關聯性和小區治理體系的有限性,決定了其不可能僅靠自身實現完全治理,而需要同城市基層治理體系實現有效協作。

    當前小區治理中存在的主要問題,既有自身問題,也有協作問題。

    物業服務與管理

    首先是前期物業同常規物業的有效銜接問題。如果前期物業承接查驗能夠客觀嚴謹地完成,并認真負責,就可以在法定的建筑保修期內,最大限度減少開發主體和建設主體遺留的質量隱患。另外,前期物業階段一般也是業主組織空白期,應屬全體業主的小區公共收益就存在被物業企業侵占的可能。公共收益本應作為小區最主要的公共積累,使用起來自主權大、靈活性高,是小區治理中最重要的常規資源。物業承接查驗和公共收益分配出現問題,必然會引發業主維權運動,只有有效處理,才能平穩順利地過渡到常規物業階段。

    其次是物業更替問題。所謂物業更替即業主主動或被動地更換物業服務主體,由于涉及具體利益,物業更替往往難以平穩完成,大多伴隨矛盾沖突。物業更替中容易出現的問題有兩類,一是新舊物業交接問題,二是應急管理問題。新舊物業交接目前尚缺乏有效規制手段,主要依靠兩個市場主體的理性配合,很容易因為利益糾葛出現老物業不肯走,新物業進不來,造成小區失序。近年來首先在一線城市,繼而在二線三線城市,已經陸續進入物業更替高峰期,由此引發的社會矛盾甚至群體性事件也是層出不窮。這就引發應急管理問題,即在自主交接出現問題時,如何通過應急手段維護小區正常秩序,確保居民生活穩定。一些城市推出應急物業管理制度,但實踐中還是存在許多問題,往往引發更為復雜的物業交接矛盾。

    2018年8月,西安一小區停電三天,業主與物業工作人員發生沖突

    業主自治

    業主只有組織起來,才能有效維護自身權益。但在實踐中,往往是維權階段的短期組織比較容易,進入常規自治階段后,反而陷入種種困境,主要有三個方面。

    首先是業主自治組織建設問題。組建有效的業主委員會,幾乎決定著小區治理成敗。關鍵問題在于,數以千計的陌生的業主,能否真正將那些有公心有能力的積極分子選舉出來,并給予他們有效的社會激勵,使其能夠可持續地積極開展工作。

    其次是業主自治組織的能力問題。小區事務涉及諸多法律、財務、工程、規劃、設計等方面的專業知識,業主自治需要業委會具備較強的同物業企業、政府部門等其他主體的合作能力。問題在于,業委會作為一個自治組織,其成員只能在現有居住人群中產生,且都是兼業和志愿服務,這就存在極大的不確定性。業主自治要有效運行,特別需要進行能力建設。在這方面,可以探索通過政府購買服務的方式進行供給。

    最后是業主自治組織的監督問題。完全自主的選舉,必然存在業主自治被投機分子鉆空子的風險。信息不對稱、缺乏足夠時間和能力、數量眾多且分散等,都決定了僅靠業主進行監督并不現實。是否可以探索對業委會的審計制度,探索監委會制度等。需要強調的是,完善監督體系應把握一個原則,即不增加業主自治的運行成本,避免挫傷業主參與業委會的積極性。

    基層治理體系協作

    首先是基層組織體系同業主自治體系的有效協作問題。目前來看,二者基本處于割裂狀態。基層組織往往只在業委會選舉和業主自治失序時,進行有限介入,效果非常不理想。有效協作當然不是基層組織對業主自治的過度干預,而應該定位于總體引導和積極輔助,特別是在組織建設和外部資源鏈接上面發揮作用。尤其需要探索通過基層黨建,激活普通黨員,為業主自治提供制度化的積極分子輸出和公共規則生產。

    其次是政府行政執法體系的有效介入問題。違章搭建、侵占綠地、飼養寵物、停車管理,越來越多的小區事務僅靠業主自治體系和物業服務體系難以完成,因為它們缺乏執法權,業主規約等只是一紙空文,是沒有牙齒的紙老虎。問題化解不及時,就會累積成大矛盾。問題要化解在平時,就亟需政府行政執法體系更加積極有效地進入小區執法,通過對少數居民不當行為及時而又明確的制裁,對大多數普通居民進行規則教育和宣示。在這個意義上,要強化小區治理在整個城市治理體系中的地位,使其更好地銜接起來。


    本文發表于《半月談》2019年第15期


  • 責任編輯:王德福
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