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    屬地管理與基層治理現代化 ——基于北京市街鄉吹哨、部門報到的經驗分析

     

    北京市街鄉吹哨、部門報到改革是當前基層治理現代化進程中一項富有啟發性的經驗。它通過再造屬地管理體制,提高了基層治權。一是有效處置了基層治理中的剩余事務,堅持了小事不出村、大事不出鄉的基本原則。二是著力于再造屬地管理。通過條塊整合機制,在極大程度上實現了基層賦權,實現了治理重心下沉。三是重塑了基層治理生態。簡單說來,它為鄉村治理法治化提供了有效的實現路徑。這為改變存續多年的基層權宜之計式的治理方式,實現規則之治創造了條件。

    一、引論

    長期以來,我國大部分政府職能部門實行條塊結合、以塊為主、分級管理的行政體制,俗稱屬地管理。在屬地管理體制下,地方職能部門受地方政府和上級部門的雙重領導,其中主管部門掌握事權,上級部門對下級部門進行業務領導;地方政府則掌握人、財、物,可以對職能部門工作深度干預。在屬地管理體制下,基層治理中的異化行為受到學者們的廣泛關注。在上下級政府的目標不一致時,基層政府往往會采用一系列的策略——包括變通、共謀、正式權力的非正式運作、策略主義等來規避上級政府的控制。然而,隨著垂直管理體制在諸多職能部門的建立,上級政府不僅掌握了下級職能部門的事權,還控制了人、財、物權,基層治理普遍陷入了權責不對等的困境之中。

    事實上,無論是選擇屬地管理體制,還是垂直管理體制,行政體制內部始終存在條塊關系問題。通常而言,政府治理都希望最大程度地規避條塊分割,盡量提高協同治理水平。問題是,上下級政府間存在多重委托代理關系,目標設定、激勵分配和檢查驗收等控制權的排列組合并非一成不變。因此,基層治理目標的變化、事務的性質、激勵方式的改變,乃至于政治生態的變化,都會對條塊關系產生影響。

    黨的十八大以來,基層治理面臨著巨大轉型。一方面,基層治理任務發生了極大的變化,過去的硬任務如稅費征收、計劃生育、經濟發展等逐漸退居其次,而如脫貧攻堅、生態環保、維穩等任務逐漸成為基層治理的攻堅戰。但在另一方面,隨著國家治理體系和治理能力現代化進程的推進,基層治理的規范化要求越來越高。特別是,這些規范化要求往往是在垂直管理改革背景下,職能部門控制權加重的情況下實現的。因此,基層普遍陷入有責無權的屬地管理悖論中:一方面,在垂直管理改革背景下,上級職能部門往往通過目標設定、檢查考核、項目分配等措施加大了對基層政府的控制,將部門責任轉移給屬地政府,壓實責任;另一方面,在基層治理規范化、尤其是行政執法化的背景下,基層政府的治理能力受到極大限制。因此,如何提升基層治理的現代化水平,成了近些年地方治理創新所要著力解決的問題。

    2018 11 月中旬,中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過了《街鄉吹哨、部門報到”——北京市推進黨建引領基層治理體制機制創新的探索》,認為北京市委以街鄉吹哨、部門報到改革為抓手,積極探索黨建引領基層治理體制機制創新,聚焦辦好群眾家門口事,打通抓落實最后一公里,形成行之有效的做法。本文將以北京市街鄉吹哨、部門報到經驗為案例,分析基層治理現代化進程中屬地管理是如何發揮作用的。平谷區是街鄉吹哨、部門報到經驗的發源地,我們于2018 7 月在當地開展了20 天的田野調查,與區政府及有關職能部門的主要領導進行了座談,并深入訪談了鄉村干部以及群眾,共50余人。在調查期間,我們還收集了相關文獻資料。在平谷區的田野調查完成后,我們又跟蹤調查了平谷區和北京市其他地區的改革進展。因此,本文所引用的材料以平谷區為主,兼及其他區。

    二、剩余事務及基層治理困境

    改革開放以來,我國的基層治理形成了鄉政村治模式,基層治理事務主要分為行政事務和自治事務。在這一體制下,行政和自治相輔相成。一方面,鄉鎮政府承擔的行政事務大多是面向群眾的,離不開村級組織的配合;另一方面,村級組織要有效開展自治活動,亦離不開鄉鎮政府的賦權。近些年來,村級組織的行政化漸漸成了基層治理的一個新動向,它主要表現為村干部職業化、村干部報酬薪資化、村級組織活動規范化。簡言之,村級組織越來越成為基層行政體系的一個重要環節,行政事務和自治事務之間的界限越來越模糊。

    表面上看,村級組織行政化似乎是強化了行政權;但在實踐中,事實可能相反。大量的自治事務涌入了行政渠道,導致基層行政負荷急劇增加。比如,村道維護、村容整潔、違建管理、綜治安全、人民調解等原屬于村民自治的事務,逐漸成為基層行政的重要構成部分。與此同時,在送法下鄉的過程中,很多基層事務既無可能通過村民自治來處理,亦很難運用法治措施加以處置,制造了大量的法治剩余事務。而隨著鄉村治理法治化的進程的推進,基層行政逐漸被納入了法治軌道,傾向于將基層事務構建為法律事實,并通過規范的執法方式來開展基層治理工作。如此,基層治理在自治、行政和法治的夾縫中,存在大量細小瑣碎、難以分類和定性,不好處置的剩余事務。以平谷區為例,當地基層治理的剩余事務已成為基層治理痼疾的重要源頭。

    第一、村民自治失控產生的剩余事務。根據組織和農口部門提供的數據,當地的村民自治效能并不好。當地治理狀況好、中、差的村大概各占1/3亂村比例達到10-15%。并且,一選就亂甚為普遍,成為很多村莊亂象的根源。這些亂村,要么由大書記把控,既不聽黨委政府的指揮,又不受村民監督;要么長期陷入派系斗爭中不可自拔,導致基層黨組織軟弱渙散,無法回應村民需求。

    村民自治失控所導致的剩余事務,主要有兩個特點:一是被動性。村民自治是村民實行自我管理、自我教育、自我服務的一項制度,主要包括對集體經濟的管理和分配、村莊公益事業的舉辦以及糾紛調解、移風易俗等社會事務的管理。所謂小事不出村、大事不出鄉,一旦村民自治失控,這些村莊內部的小事便會通過上訪等渠道變成大事,鄉鎮黨委政府被迫卷入村莊治理中。二是應急性。村民自治失控,往往意味著村莊內部分裂,任何事務都可能成為導火索從而引發危害社會穩定的事件。比如,我們的調研的一個村,因為村莊選舉混亂,導致村兩委班子難以產生,并進而將諸多歷史遺留問題激發出來,只能由鄉鎮黨委政府派駐村工作組維持基本秩序。

    概言之,村民自治失控之所以會產生剩余事務,是因為絕大多數由鄉鎮黨委政府被迫地、臨時處置的村務,都具有細小瑣碎、難以處置的特征。很大程度上,村務的處置很難切事化,而是需要同時調節村莊內部的社會關系。故而,這類事務的處置,并不符合常規化的基層行政邏輯。對于基層政府而言,大規模地介入村務處置,意味著剩余事務涌入基層行政軌道。

    第二、基層治理現代化過程中所生產出來的剩余事務。就部門設置的原理而言,任何一個政府機構的設置,都傾向于專業化,不斷增強職責的穩定性,久而久之專業部門都具有封閉性,但這反過來為兜底部門轉移了大量的剩余事務。鄉鎮政府雖是一級政權組織,但由于它是最低層級的屬地政府,對所有部門的專業管理工作都具有屬地職能。因此,一旦上級部門的管理失效,那些專業職能就很可能轉移到鄉鎮政府的屬地責任中,成為剩余事務。

    在平谷區,隨著這幾年行政執法化的進程的推進,大量的專業事務只能由執法機構承擔,但囿于執法能力的不足,很多專業事務的監管逐漸處于失控狀態。典型如砂石盜采,當地的國土等部門,根本就沒有足夠的力量對泛濫成災的砂石盜采問題采取有效措施。以至于,直至2016 5 14 日還發生了因盜采礦石而導致的6 1 傷的惡性事件。簡單而言,一方面,隨著基層治理法治化的推進,越來越多的基層治理事務如土地管理、城建規劃、環保執法等被納入了法治軌道,管理的主體從鄉鎮政府轉移到了上級部門;但在另一方面,絕大多數專業部門的執法能力并沒有提高,導致其履職率極為低下。比如,根據統計,2016 年和2017 年,當地區級部門僅有3 個部門履職率年均超過10%,有十多家部門在5%以下甚至是0(見表1)。這就意味著,絕大多數行政事務仍然會以屬地責任的名義從相關部門轉移到鄉鎮政府,成為剩余事務——那種對于有關部門而言是專業職責,但對于鄉鎮政府而言卻是有責無權的事務。

    綜上所述,當前的基層政府處于雙重進程中:一是村級組織行政化,導致大量的村務或主動或被動地涌入基層行政軌道中;二是隨著基層治理現代化,越來越多的基層治理事務被納入法治軌道,由此導致了基層行政能力的弱化。而這兩個進程看似相向而行,卻都在共同制造基層治理的剩余事務,讓基層治理限于困境之中。

    三、治權弱化及屬地管理嬗變

    制圖術的視域下,屬地管理本質上是一個建立在地理空間可治理化基礎之上的治理術。國家將疆域劃分為各個不同區域分而治之,不同的治理層級對應不同大小的區域。在典型的分權體制中,各個層級的政府負責區域范圍內的所有事務,這便是屬地管理的原型。只不過,隨著現代治理技術,尤其是官僚制的發展,上級政府不僅可以通過官僚制加強治理行為的專業化水平,亦借此加強了對下級政府的控制。因此,在現代治理體系中,并不存在原始的分封意義上的屬地管理,中央和地方之間總是在集權和分權之間尋找平衡。就治理規律而言,只要是實行地方分權的國家,中央政府總要通過垂直管理體制來強化中央集權。只不過,根據實際發揮的作用,垂直管理可分為實體性和督辦性兩種模式。前者按照中央部門決策、垂直機構執行的方式運行,與地方政府關系不大;后者按照中央部門決策、地方部門執行、垂直機構督辦的方式運行,與地方政府關系緊密。

    當前的基層治理困境,本質上是屬地管理嬗變的結果。而這一變化,與近些年來鄉村體制變革及行政體制改革有密切關系。簡單而言,這些變化,共同導致了鄉鎮治權的弱化。

    首先,鄉村體制的變革。以世紀之交的農村稅費改革及免稅為標志,鄉村治理體制發生了巨大變化。簡單說來,鄉村兩級組織屬地管理的自主性受到了極大弱化。一方面,村級提留廢除,讓絕大多數中西部村莊失去了集體經濟基礎,村級事務的處置能力大大下降。與此同時,村級組織的運行由財政轉移支付支持,絕大多數村莊公益事業也依靠專項資金舉辦,導致村級組織的依附性進一步增強。其典型表現是,通過村財鄉管、村干部坐班制等制度設計,村級組織自我管理、自我服務的動力亦變小。另一方面,鄉鎮政府在失去了三提五統之后,已經沒有一級財政。尤其是在項目制背景下,鄉鎮政府的主要重心不再是農村工作,而是承接項目。乃至于,鄉鎮政府僅僅是基層分利秩序的一環而已。這也就意味著,鄉鎮政府如同村級組織一樣,其屬地管理的能力已經大大下降。

    其次,行政體制改革。與稅費改革同步的是,進入20 世紀以后鄉鎮體制也開始了巨大變革。這一變革主要是從兩個方面開展的:一是精簡機構和人員。稅費改革以后,鄉鎮機構和人員大大精簡,尤其是裁減了非正式行政人員,并將部分公共服務職能推向市場。二是行政理性化。其主要表現是,鄉鎮政權的正規化程度大大提升,內務工作漸漸代替外務工作,成為基層治理的主要負擔。在鄉鎮政府喪失了財政基礎,且其工作主要服務于上級目標的情況下,鄉鎮的治權也不夠完整。

    具體而言,行政體制改革所導致的治權弱化,主要表現在兩個方面:

    一是基層政權的懸浮化。稅費改革以后,基層政權懸浮于鄉村社會是普遍現象。這在平谷區表現尤甚。當地鄉鎮政權對村莊的權力滲透比較弱,對村級治理表現出放任的狀態。盡管各個部門擁有大量的協管員,且也設置了控制村級組織的各種制度,但當地政府的公權力并沒有下村,一直處于懸浮狀態,國家與社會處于隔絕狀態。比如,鄉鎮對村干部沒有細致嚴格的考核制度,還是比較粗糙的百分制考核,而且考核壓力不大,反而是獎勵比較多。關于村民自治的法律章程雖比較齊全,但是這些規章制度大多成為墻上的制度,沒有人愿意真正去執行,政府也沒有下決心去監管,都寄希望于村民選出的當家人來自覺管事。但如前所述,當地的村莊分裂現象比較嚴重。

    二是國家權力的細碎化。在行政理性化的理念下,當地鄉鎮的職能部門過于細化,人員和機構高度分散。高度科層化的鄉鎮組織導致國家權力細碎化,每個鄉鎮干部看似按部就班,卻不符合基層工作季節性、不規則性等特點,使得鄉鎮政權缺乏靈活性。突出地表現為,部門細分卻難以有效整合,單個部門的力量小,故而沒有辦大事的能力。

    從條塊關系的角度看,一旦很多屬地管理事務上收到垂直管理部門中,而屬地政府又無足夠的治權,就容易出現看得見的管不著;管得著的看不見的困境。以砂石盜采治理為例,它是典型的條塊分割導致的治理痼疾。一個理想型的砂石盜采場,恰恰是有利于政府監管的灰色地帶。在平谷區,砂石盜采場一般由三類人合伙。1.合法商人。這一部分人有經營頭腦和管理經驗,亦有市場渠道,是利潤的可靠保證。2.地方團伙。這一勢力本身就有動力介入獲得一杯羹,更重要的是,砂石盜采要排除各種干擾,少不得他們的保護3.村干部。欲從村集體或農民手中獲取經營權,以及減少群眾上訪,少不得村干部的協調。就我們調研的情況看,幾乎所有砂石盜采場背后都存在這些利益群體的聯盟,因此形成一條若隱若現的基層灰色利益鏈。

    如表2可見,如砂石盜采這樣的灰色利益聚集的治理事務,涉及部門甚多,需要多部門聯合執法;且尤其需要屬地政府和村級組織強有力的監管。但現實是,鄉鎮政府作為屬地責任主體并無執法權,村干部不單單難以成為監管者,反而容易為利益所俘獲,成為問題的制造者。而絕大多數地方政府的部門執法是分裂的,單部門執法的力度幾乎是無效的。比如,國土執法隊是砂石盜采的主要監管和執法部門,但實際情況是,哪怕國土執法隊發現并控制了盜采現場,只要利益團伙敢于反抗,執法隊員也是沒有辦法的。因為行政執法部門沒有人身控制權,亦無針對車輛的執法權,違法分子當場駕車逃竄,國土執法部門是沒有任何有效措施的。每個地方倒是有聯合執法機制,但聯合執法往往反應遲鈍,無法對隨時隨地發生的砂石盜采現象作出回應;并且,聯合執法的行政成本極高,主責部門倒是有積極性,但配合部門卻不一定了。

    在這個意義上,與人們想象不同的是,屬地管理和垂直管理之間并非此消彼長的關系。在基層治權實踐中,很可能是同消同長的關系。即,屬地管理能力的弱化,同時會影響垂直管理效果;而垂直管理能力的不足,亦會影響屬地管理能力。因此,迫切需要創新基層治理體制機制,實現屬地管理與垂直管理的有機結合。

    四、條塊整合與基層賦權

    街鄉吹哨、部門報到經驗本質上處理的是條塊關系問題。實際上,在處理條塊分割等科層制弊端的問題上,很多具有中國特色的治理機制在發揮積極作用,包括運動式治理機制、小組治國、中心工作等。而街鄉吹哨、部門報到機制,一開始的確也是源自于既有的治理機制。為治理砂石盜采、盜挖金礦等問題,平谷區于2017 年初啟動了全力確保安全生產、安全穩定,打擊金礦及砂石盜采,打擊其他違法犯罪活動的專項行動(簡稱雙安雙打)。從2017 1 17 日起,金海湖鎮作為試點,開展了連續117 天的專項行動。為此,區委區政府在金海湖鎮成立了雙安雙打專項工作指揮部。其由鎮委書記和鎮長擔任指揮部的總指揮和執行指揮,公安、國土、水務等16 個區級職能部門為成員單位,要求指揮部成員單位,做到事不絕、人不撤。本次專項行動共行政立案17 起,查扣涉案車輛16 輛(臺),解除土地承包合同4 份,公安局共立非法采礦刑事案件16 起,刑拘6 人,上網追逃1 人。

    本質上,雙安雙打是一場運動式治理,綜合運用了小組治國、聯合執法等工作機制。其特點是借助地方最高權威,充分調動協調各職能部門的力量,專項治理某個突出問題。一般而言,問題解決了,治理亦結束了。只不過,不同于普通的運動式治理,平谷區雙安雙打行動通過運動建立了一套行之有效的、具有常規意義的工作機制。具體表現為,它將傳統上的臨時性的聯合執法活動常規化了,并通過條塊整合措施為基層賦權。傳統上,聯合執法主要包括兩種形式:一門主責、其他配合部門布置、鄉鎮落實。也就是說,聯合執法主要是服務于部門目標的,并不服務于屬地政府的治理能力提升。而通過街鄉吹哨、部門報到機制將聯合執法機制嵌入到屬地政府主導的基層治理活動中后,聯合執法活動就成了強化屬地管理能力的重要機制。

    街鄉吹哨、部門報到機制實際上是一個條塊整合機制。平谷區雙安雙打行動所形成的常態治理機制的主要有三點:一是建章立制。為確保雙安雙打各項工作取得實效,指揮部制定并執行“8+4”工作法,具體是指聯防聯保、日常管理、突擊巡查、廢棄礦洞清查等八項工作方案和重大案件會商制、重大問題協調制、周例會制、周巡查制四項工作制度。二是全面摸排,建立各類隱患臺賬。堅持問題導向,集中鄉鎮和部門力量,對全鎮各類隱患,進行全面摸排,建立隱患臺帳。針對摸排出的隱患臺賬,以正式函的形式函告相關職能部門,并全力配合各部門開展執法工作,將各類隱患有計劃的逐一清賬。三是上下聯動,建立執法模式。制定了鄉鎮吹哨、部門報到的聯合執法鏈機制,形成了賬單式執法、突擊式執法、常態化執法等三種聯合執法模式。

    街鄉吹哨、部門報到機制作為一項基層治理機制創新,其切入點是調整條塊關系,以此解決條塊分割和權責不一致的問題。主要作用是,強化了屬地政府的管理力度,明晰了執法部門間的職責和權限,由區法制辦重新明確執法部門職責和執法清單,解決了以往執法部門各自為政、職責交叉不清的問題。另一方面,以問題為導向,建立了一套規范而實用的基層治理流程。這個流程的第一步是屬地政府將看得見管不著看不見管得了的基層治理問題激活,從而啟動成為一項法律事實;第二步是屬地政府和執法部門共同實施法律,通過依法治理的形式解決基層疑難問題;第三步是對治理結果進行績效評估。很顯然,這完全是標準的政策循環過程。只不過,一般的政策循環的起點在上級決策部門,而吹哨報到的議程設置權卻在基層政府,強化了基層政府的治理能力。

    通過條塊整合,街鄉吹哨、部門報到實現了基層賦權。首先,賦予了屬地政府召集權。區法制部門通過梳理各個部門在基層治理中的權力和責任,制定了權責清單。根據這個清單,屬地政府在實施屬地管理責任的過程中,有權召集相關部門開展聯合執法。賦予屬地政府召集權,事實上意味著傳統意義上的上下級關系得到了改變,屬地政府可以在一定程度上決定上級部門何時何地使用執法權。其次,賦予了屬地政府指揮權。借鑒雙安雙打工作中的問題排查機制,平谷區對所有突出的社會治理問題,如砂石盜采、養殖污染排污、大貨車治理、違建等建立了問題清單。并以此為基礎,建立臺賬,以便清賬。清賬的過程,基本上都是由屬地政府主導建立指揮部,屬地政府的黨政一把手對參與聯合執法活動的各部門執法人員擁有指揮權。再次,賦予屬地政府考核權。街鄉吹哨、部門報到機制的最后一環是建立執法效果清單。其實質是,賦予屬地政府對上級部門的考核權。簡言之,部門工作的績效如何,鄉鎮政府可以根據每一次吹哨、報到行動作出評價,并以此為依據年終考核部門工作。

    五、治理下沉與屬地管理再造

    近些年來,隨著國家宏觀調控以及統一供給政策進程的加速,在宏觀調控、市場監管以及專業執法等領域進行了垂直管理改革。這在客觀上對基層治理架構產生了巨大沖擊,主要表現為基層普遍面臨權責不一致的窘境。然而,從國家治理體系和治理能力現代化的角度看,通過垂直管理改革來平衡分權體制的固有缺點,本身無可厚非。并且,從改革的出發點看,垂直管理改革并不意味著要完全替代屬地管理體制,更不意味著要弱化基層治權。恰恰相反,在垂直管理改革的過程中實現治理重心下沉,尤其是在條塊關系中通過對的制度化賦權來實現權力平衡,已經是各地基層治理的共同選擇。如前所述,街鄉吹哨、部門報到經驗也是以實現基層賦權為主要目標。客觀上,這一機制通過治理下沉,再造了屬地管理。

    首先,街鄉吹哨、部門報到是一個治理下沉機制。(1)人員下沉。在垂直管理體制下,上級部門的執法人員主要服務于部門目標,并不在意屬地政府的治理目標。以至于,如表1 所示,部門的行政履職率極低——仔細分析,這些未曾觸發的部門事務,多以屬地責任的名義轉移到了屬地政府,而部門執法力量只專注于其核心職能。比如,國土執法只關注城區的建設用地使用狀況,對農用地上的違法行為并不在意;交通部門關心交通要道上的超載行為,但對農村中違章的大貨車不一定上心。而通過街鄉吹哨、部門報到機制,事實上將上級職能部門的執法人員下沉到了基層,無形當中增強了屬地政府的行政能力。(2)職能下沉。街鄉吹哨、部門報到機制的一個重要基礎工作是制定各部門的權責清單。一旦權責清單明確,也就意味著上級部門有服務屬地管理的職責。因此,街鄉吹哨、部門報到表面上是人員下沉,實質上卻是部門職能下沉。一旦條塊之間實現了整合,不僅意味著屬地政府成了垂直管理體系的有機組成部分;更意味著上級職能部門也具有屬地管理的職責。也正是在這個意義上,上級部門的職能下沉是屬地管理再造的關鍵力量。(3)資源下沉。從北京市的經驗看,街鄉吹哨、部門報到意味著治理資源的下沉。包括財政資源、政策資源、人員保障等,都在大幅度提高。客觀上,上級部門人員和職能的下沉,本身就意味著治理資源的下沉。

    其次,街鄉吹哨、部門報到再造了屬地管理。不變體制變機制,這便是街鄉吹哨、部門報到改革的方法論。這是因為,基層治理的基本架構是既定的,地方政府并沒有權力來改變。比如,各個政府部門的職責界定,是自上而下的行政體制所決定的,基層政府無權改變。就砂石盜采問題而言,其執法權分散在國土、安監、水務、林業、農業、市場監督、交通、公安等部門中,哪個部門都無法完全規制砂石盜采行為;鄉鎮政府作為屬地責任單位,更是缺乏執法權。站在屬地責任單位等角度看,這些問題的根源在于權責不一致;站在部門的立場,則很可能是鄉鎮政府履職不力或相關部門不配合所致。不管這些認識是否正確,可以確定的是,地方政府無法改變既定的行政體制。因此,合理的做法是在既有體制下再造屬地管理。

    具體而言,屬地管理再造主要表現在幾個方面:(1清理治理痼疾。在不出事邏輯下,我國農村治理的重要特點是捂蓋子,不愿意正視問題,導致問題積累越來越多,每個地方都積壓了諸多治理痼疾。比如,在平谷區有關部門全面梳理了基層治理中的重點難點問題,包括砂石盜采、違建、四搶、養殖污染排污、大貨車過境存在時間長的治理痼疾。而吹哨報到的關鍵在于,它賦予了基層政府足夠的權力,使得基層政府敢于直面問題。一是通過清理過去的治理痼疾,重塑了基層政治生態;二是通過激活屬地政府權能,增強基層政府的回應性,及時化解基層社會矛盾。某種意義上,吹哨報到實際上是激發基層干部敢擔當、敢作為的保障機制。(2)基層政權從懸浮嵌入。在當前的農村治理過程中,鄉鎮黨委政府對村級組織和村干部的失控現象讓人震驚。某些村干部無視黨紀國法,鄉鎮黨委政府卻毫無辦法,鄉鎮干部在面對農村工作時,普遍有畏難情緒。追根溯源,這是基層政權長期不做群眾工作,片面理解村民自治的結果。而通過吹哨報到機制,一方面基層政府的管理和執法力量順利進入了村莊;另一方面,通過黨建引領基層治理的方式,基層政權亦強化了對村干部和其他服務人員的統籌管理。在這個意義上,基層工作就可以建立在扎實的群眾基礎之上。(3)基層工作從權宜之計到依法治理。平谷區街鄉吹哨、部門報到的機制設計及經驗總結,一直都是法制辦在主要負責。因此,這個經驗一開始就貫徹了依法治理的理念。從結果上看,這一機制的確有效規范了基層治理行為。屬地政府和相關執法部門,不僅獲得了法律保障,更是習慣了依法行政。這極大改變了過去依靠權宜之計解決問題的行政惰性,法治精神得以彰顯。

    六、結論

    街鄉吹哨、部門報到改革,是一個典型的從小處切口、點上發力的經驗。這一經驗,看似只是解決了基層治理中的小問題,卻是關系到基層治理現代化的大經驗。說到底,基層治理的主要任務是解決老百姓關心的小事,而不是完成大事;評價基層治理好壞的關鍵是,它能不能及時有效回應群眾訴求。吹哨報到恰恰契合了基層工作的這一特點。更難能可貴的是,吹哨報到是在并不增加治理資源的情況下,完全通過完善基層治理體制和機制來提高治理績效的。

    街鄉吹哨、部門報到經驗對基層治理現代化的理論啟示有三:一是它有效應對了基層治理需求。基層治理有面對面做群眾的工作的特征,需要處理大量細小瑣碎難以處置的剩余事務,小事不出村、大事不出鄉是基層治理的基本原則。街鄉吹哨、部門報到恰恰針對的是那些長期存在的剩余事務的處置,回應了群眾訴求。二是它著力于再造屬地管理。屬地管理是基層治理的一項基本制度設置,盡管它在垂直管理改革過程中受到一些沖擊,導致近些年來基層治權弱化,基層治理陷入窘境。但本質上,垂直管理和屬地管理并不存在簡單的替代關系。尤其是在基層治理實踐中,條塊整合在極大程度上實現了基層賦權,并有利于提高職能部門的履職率。三是它重塑了基層治理生態。簡單說來,街鄉吹哨、部門報到機制為鄉村治理法治化提供了有效的實現路徑。這為改變存續多年的基層權宜之計式的治理方式,實現規則之治創造了條件。

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