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  • 黃宗智:重新思考“第三領域”:中國古今國家與社會的二元合一*
  •  2019-06-06 09:24:20   作者:黃宗智   來源:   點擊:0   評論:0
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       【內容提要】 本文重新考慮了筆者長期以來多篇文章所提出和多部著作所涉及的傳統和現代中國介于國家和社會之間的“第三領域”,闡明其與長期以來的“集權的簡約治理”傳統之間的關聯,并總結諸多治理和正義體系的正面和反面經驗實例來說明國家與社會之間二元合一的互動、互補和互塑。文章論析了第三領域從古代到近現代再到當代集體化時期以及改革時期的演變和其所展示的邏輯與機制。文章納入了與周黎安教授“行政發包制”理論的對話和討論。文章還試圖勾勒出一個具有中國特色的未來政法和政經體系圖景。

       

       【關鍵詞】 集權的簡約治理,縣官與吏役,行政“內包”與“外包”,半正式司法,第三領域中的變質現象

       

       在長時段的歷史演變中,中國的“國家”和“社會”無疑是緊密纏結、互動、相互塑造的既“二元”又“合一”的體系。這里首先要說明,“國家”政權——從皇帝和中央的六部到省、縣等層級的官僚體系,無疑是個實體,而“社會”——包括村莊和城鎮社區,無疑也是個實體。我們不該因為其兩者互動合一而拒絕將那樣的實體概括為“國家”和“社會”,但我們同時要明確,在中國的思維中,“國家”和“社會”從來就不是一個像現代西方主要理論所設定那樣的二元對立、非此即彼體。在西方,譬如古典和新古典自由主義經濟學,它要求的是國家“干預”最小化,讓市場經濟的“看不見的手”自然運作,毫無疑問的是將國家和社會-經濟二元對立起來。馬克思主義則把國家視作僅僅是“下層建筑”中的階級關系的“上層建筑”,明顯偏向將生產關系視作基本實際,在概念上基本將國家吸納入社會結構。但是,它又強烈傾向在社會主義革命之后,將國家政權擴大到近乎吞食社會的地步,卻同時對未來的遠景提出了國家消亡的終極性理念。①總體來說,其隱含的邏輯也是國家和社會的二元對立,非此即彼。我們要質疑的是那樣的思維,論證的是需要關注到兩者間的互動合一,而不是拒絕國家機器或民間社會存在的歷史實際。

       

       我們需要認識到國家與社會間的并存、拉鋸、矛盾、互動、相互滲透、相互塑造。對中國來說,由于其具有悠久傳統的二元互動合一思維,實際上比西方現代主流社科理論更能理解國家-社會間的關系,更能掌握其全面,而不是像西方兩大理論那樣,偏向其單一維度的“理想類型”理論建構。后者的初衷雖然可能是要突出其單一面以便更清晰地聚焦于一方,但后續的思考則多將那樣的片面化進一步依賴演繹邏輯來建構為一個整體模式,繼而將其理想化,甚或等同于實際。

       

       譬如,我們可以在韋伯的理論中看到,作為歷史學家的他雖然偶爾超越了自己作為理論家構建的單一面的“形式理性”“理想類型”,將中國的法律體系認定為一個(可以被理解為)“悖論統一”的“實質理性”體 ,但是在他對全球各大類型的法律體系的歷史敘述中,最終還是簡單地將西方和非西方概括為二元對立的“形式理性”和“實質非理性”兩大“理想類型”。(Weber, 1978:第8章)正因為如此,他的理論思想不僅顯示了強烈的主觀主義傾向,也顯示了深層的西方中心主義(黃宗智,2014b,第1卷:總序,亦見第9章)。

       

       在思考傳統中國的政治體系上,韋伯展示了同樣的傾向。作為歷史學家的他,曾經提出可以被理解為悖論統一的“世襲君主科層制”(patrimonial bureaucracy)來概括中國的政治體系。但是,最終他同樣簡單地將現代西方的行政體系概括為“科層制”,而將傳統中國概括為“世襲君主主義”(patrimonialism),再次展示了深層的偏向二元的單一方,以及偏向西方的傾向。(黃宗智,2014b,第1卷:第9章,亦見總序)

       

       古典和新古典經濟學理論在對待“國家 vs. 社會/經濟”二元上,也類似于韋伯將現代西方建構為真正理想的“理想類型”,將中國(和其他非西方國家)建構為其對立面。那樣的傾向在近幾十年中,更被“新保守主義”政權意識形態化。

       

       如此的傾向應該被視作如今我們建構關于實際,尤其是關于中國實際的理論概括的主要障礙之一。本文從這樣的基本思路來梳理中國國家與社會關系的實際,以及其對中國實際的恰當和不恰當的概括,由此來試圖建構一個比西方主流理論更符合中國實際/實踐的理論概括,重點在國家和社會之間的互動,目的是要更精準地認識中國古代、現代和當代的國家-社會關系。

       

       首先,我們要澄清一些關于國家和社區的實際——多是被西方主要理論和研究所混淆的實際,然后進而梳理關于國家和社區之間的關系的誤解,目的是要更好、更精確、更強有力地對之進行理論概括。這里論析的重點是國家和社會互動中所產生的政法和政經體系,包括其治理體系,成文法律中道德化的“律”和實用性的“例”,國家正式法律體系和社會非正式民間調解體系兩者間的互動和相互塑造,以及國家和經濟體系之間的二元合一。

       

       正是在正式和非正式正義體系的長期互動之中,形成了作為本文主題的“第三領域”。它既非簡單的國家正式體系,也非簡單的社會/民間非正式體系,而是在兩者互動合一的過程中所形成的中間領域,具有其特殊的邏輯和型式。文章將論證,由國家和社會互動所組成的第三領域之所以在中國特別龐大,是由于中國比較獨特的“集權的簡約治理”傳統 ——一個高度集權的中央帝國政權和一個龐大的小農經濟的長期結合,既避免了分割(封建)的政權,又維護了低成本的簡約治理。本文將借此來突出一些中國社會-經濟-法律中容易被忽視的實際和邏輯。同時,文章將指向一個對理解西方本身也帶有一定意義的“另類”認識和研究進路。

       

    一、中國歷史中的第三領域


       晚清和民國時期的歷史資料與其之前的有很大的不同:譬如,在法律方面,之前的史料多局限于“表達”(“話語”和條文)層面,偶爾有一些關乎(可以稱作)“典型”的案例,但缺乏“法庭”實際操作中的記錄(訴訟案件檔案)。更有進者,我們還可以將那些關乎實際運作的史料和20世紀興起的現代社會學、人類學、經濟學的實地調查資料和研究來對比和認識。借此,能夠比其前任何歷史時期都更精準地掌握真實的實際運作。此中,除了訴訟檔案之外,最好的資料乃是日本“滿鐵”(“南滿洲鐵道株式會社”)研究部門在20世紀30年代后期和40年代初期的“經濟與社會人類學”調查,它們包括使用系統的馬克思主義生產力(土地資源、農具、牲畜、肥料、技術、人口等)和生產關系(自耕以及租佃和雇傭關系)的框架仔細調查當時諸多村莊一家一戶的生產情況,列入16個系統大表。據此,我們可以看到比一般歷史資料要翔實得多的基層社會實際生活狀態。它們也含有細致的關于當時的商品交換(市場)的調查資料。此外,還有比較詳盡的關于村莊治理、糾紛解決以及各種各樣的社會組織的翔實材料。我們可以根據這些資料來形成對基層社會比較全面和可靠的認識。筆者幾十年來的研究所特別關注的,先是關乎農業經濟的方方面面以及村莊的治理體系,之后逐漸納入了關乎國家法律的司法實踐和村莊處理糾紛的民間調解。

       

       1983年筆者(通過美中學術交流委員會)獲批準到農村基層做第一手研究,十多年中一直堅持在村莊(松江縣華陽橋大隊)做實地調查——1983年、1984年、1985年、1988年、1990年、1991年、1993年、1995年總共八次,每次兩到三周,采用的主要是(“滿鐵”最好的調查資料所用的)聚焦于單個課題(但隨時追蹤出于意料之外的發現)與幾位最了解情況的村民座談的方法,每天兩節,上午從8點到11點半,下午從2點到5點,總共不止200節,借之與晚清和民國時期的歷史資料對接、核實,并探究其演變。這是筆者進入不惑之年后的兩本主要專著《華北的小農經濟與社會變遷》(黃宗智,2014a,第1卷[1986])和《長江三角洲小農家庭與鄉村發展》(黃宗智,2014a,第2卷[1992]),以及其后關乎正義體系的三卷本《清代的法律、社會與文化:民法的表達與實踐》(黃宗智,2014b,第1卷[2001])、《法典、習俗與司法實踐:清代與民國的比較》(黃宗智,2014b,第2卷[2003])、《過去和現在:中國民事法律實踐的探索》(黃宗智,2014b,第3卷[2009])的主要研究資料和方法。下面總結的首先是五本專著中所論證的關乎本文主題的基本認識。

       

       (一) 村莊自治情況以及糾紛處理

       

       在村莊的治理和糾紛解決機制的實際運作方面,筆者認識到,在華北平原,基本所有的村莊都有一定程度的村莊自治制度。幾乎每個村莊都具有被同村村民所公認的數位有威望的人士,多稱“會首”或“首事”,由他們來主持村莊一般的公共事務,包括社區服務和治安、季節活動、宗教儀式(如果有的話,包括村莊的“廟會”,有的擁有寺廟和“廟地”),有的時候還涉及納稅和自衛(在盜匪眾多的民國時期,有的被調查的村莊甚至設有自衛的“紅槍會”)。遇到村民間的糾紛,也由這些首事中的一位或多位(遇到重大糾紛或案情)來主持村莊的調解。(黃宗智,2014a,第1卷[1986]:203-213) 江南的小村落(如松江地區的“埭”),更多是以宗族為主的聚居,以及在其上跨越一個個小“埭”的較大的自然村或行政村,不具有與華北同樣的首事制度,而是由宗族自生或特別受尊重的個別村民來主持村務,包括社區內部糾紛的調解。總體來說,華北和江南兩地的相當高度自治的村社,都包含具有一定“中國特色”的民間調解組織和機制。

       

       在此之上,還有基層社會和國家政權互動間所產生的“半正式”治理和正義體系。譬如, 19世紀在華北平原普遍存在的“鄉保”制度。所謂的鄉保,是由地方顯要向縣衙推薦的、不帶薪但經縣衙批準的半正式準官員。譬如,在具有詳細涉及鄉保委任或鄉保執行任務而興起糾紛的檔案資料的19世紀的直隸寶坻縣,平均每20個自然村有一名鄉保,他們是縣衙與村莊社區的關鍵連接人物,協助(縣衙戶房)征稅、傳達官府諭令和處理糾紛等事務。他們是官府原先設計的三維制度藍圖——治安的“保甲”、征稅的“里甲”以及說教的“鄉約”三個體系(Hsiao,1960)——在實際運作中逐步合并而形成的單一簡約體系的主要人員,是處于村莊社區自生的治理體系之上的協調社區和政府的關鍵人物。(黃宗智,2014a,第1卷[1986]:193-199)以上的基本情況組成了筆者所謂的“集權的簡約治理”體系,即在高度集中的中央政權和官僚體系之下,實行了非常簡約的基層治理(下面還要討論)。

       

       在1990年之后,由于中國地方政府檔案材料的開放,筆者轉入了以清代(主要是被保留下來的1800年之后的檔案)縣衙門訴訟檔案為主的研究,并結合實地調查,試圖進一步了解中國基層社會及其治理和正義體系的基本情況。在之后的20年中,完成了上述的另外三本以法律和司法實踐為主的專著。

       

       其中一個重要的相關發現是,清代有相當高比例(不少于三分之一)的訴訟案件是由縣衙門和村莊社區的互動來解決的。當事人一旦告上法庭,社區的民間調解體系便會(因為糾紛激化了而)重新或加勁調解;而在那樣的過程中,縣官對案件的初步反應和后續的批詞(當事人和調解人經過榜示、衙役傳達或其他途徑獲知)會直接影響社區調解的過程,包括促使當事人某一方或雙方退讓,從而達成協議。然后,要么由當事人或村首事具呈撤訴(雙方已經“見面賠禮”“俱愿息訟”),要么不再配合訴訟進展或提交“催呈”。在那樣的情況下,縣衙幾乎沒有例外地會允許銷案或任其自然終結。在司法層面上,清代法律體系的基本原則是民間的“細事”(清政府對民間“民事”糾紛的總稱謂)應該優先由社區自身來處理。因此,面對當事人(或調解人)具呈要求銷案的情況時,縣衙幾乎沒有例外地(除非涉及官府認作犯法的嚴重“刑事”案情)都會批準。在筆者研究的來自三個縣的1800年之后的628件訴訟案件檔案中,有不止三分之一的案件是這樣終結的。正是根據那樣的經驗證據,筆者提出了正式和非正式正義體系之間的“第三領域”概括,借以描述通過國家機構和社會調解之間的互動來解決糾紛的機制。(黃宗智,2014b,第1卷[2001]:第5章)

       

       此外,根據19世紀寶坻縣的99起涉及鄉保的案件檔案,我們看到,在基層治理的實際運作中,縣衙一般要在鄉保由于執行任務而產生了糾紛,或需要更替鄉保人員的時候方才介入,不然基本任憑半正式的鄉保來適當執行其任務。這也是通過第三領域來進行非常簡約的基層治理的經驗證據。(黃宗智,2014a,第1卷[1986]:193-199;亦見黃宗智,2007:11-13)

       

       (二)“集權的簡約治理”

       

       基于以上總結的實際,筆者建構了“集權的簡約治理”的理論概括(黃宗智,2007)。所表達的關乎治理實際的是:一方面是中央高度集權,另一方面是基層極其 “簡約”的治理。國家將村社的大部分事務,包括糾紛,認定為“細事”。縣政府除了征收一定的稅額之外,盡可能避免介入村莊事務。而且,其所征收的稅額比較低,19世紀后期和20世紀初期才相當于農業產值的2%—4%,區別于西方和日本封建制度下的10%或更多(Wang, 1973a,1973b)。這是中國進入“現代國家政權建設”之前的基本制度。它與邁克爾·曼所概括的關于西方現代政府的“低度中央集權,高度基層滲透”特征正好相反,是個“高度中央集權,低度基層滲透”的體系(Mann, 1984,1986);當然,它也和韋伯建構的現代帶薪專業官僚制度、高度規則化和程序化的“科層制”(bureaucracy)治理體系很不一樣(下面還要討論)。

       

       “集權”和“簡約”的帝國治理體系自始便與中國小農社會經濟特早興起,特早成熟,特早支撐高密度人口,特別強韌持續至今緊密相關。兩者的結合穩定了中央集權(區別于封建分權),包括基于由民眾步兵組成的龐大的軍隊(區別于封建主義制度下的由貴族組成的騎士軍隊)。高密度人口也導致了緊密聚居的村莊以及其自治和糾紛解決機制的形成。兩者相輔相成,形成與西方的封建分權(和后來的中央低度集權)但更具基層滲透力的政經體系十分不同。中國在漢代便已形成的“帝國儒家主義”,所表達的正是如此的集權的簡約治理意識形態。

       

       集權的簡約治理正是第三領域半正式治理廣泛興起的基本制度框架:依賴的不簡單是正規的帶薪人員(韋伯型官僚體系),因為他們對國家來說既負擔過重也威脅到中央集權,而是不帶薪的、低成本的來自社會的半正式人員。

       

    二、20世紀的演變


       (一) 村莊治理

       

       進入民國時期,我們可以看到國家權力向基層農村的延伸:首先是在縣行政級以下設立了“區”政府(有正式官員和武裝——直隸順義縣被劃分為8個區,每個區公所管轄40個村;1928年每個區平均有14名保衛團員和13名警察)(黃宗智,2014a,第1卷[1986]:234-237)。同時,建立了半正式村長制:不帶薪酬但具有半正式身份(縣政府認可)的村長(有的村莊還有村副)。與此并行的是,添加了新的征收,特別是新設的“攤款”(包括 “村攤警款”“村攤學款”等新型征收),20世紀30年代華北平原總稅額從之前占農業產值的2%—4%上升到農戶總收入的3%—6%(黃宗智,2014a,第1卷[1986]:238-243)。這些是類似于“西方的(現代民族)國家建設”(Western state-making)(Tilly, 1975)的變化,由此將基本分為3個層級的正式政府組織(中央、省、縣)改為4個層級(中央、省、縣、區)。同時,把之前非常簡約的、最基層的半正式鄉保(平均負責20個村莊)改為在每個行政村設立半正式村長的制度,加強了國家對村莊的滲透力。雖然如此,后者的性質仍然是一種國家權力機構和鄉村民間組織結合的第三領域體系——依賴的是由村莊推薦、縣政府批準的不帶薪的半正式人員。(黃宗智,2014a:第1卷[1986]:203-211)

       

       同時,我們還看到,伴隨“現代國家建設”和更多的征收而來的還有不少變質和“腐化”的現象,主要是民國時期基層社會中“土豪劣紳”和“惡霸”的興起。由于國家征收的加大,有的社區原有的有威望的人士拒絕承擔吃力不討好的新型征收任務,拒絕出任那樣高壓下的村長。在有的村莊, “土豪劣紳”和流氓型的“惡霸”趁機出來掌握村務——在“滿鐵”調查的村莊中便有關乎此類現象的基于對村民訪談的詳細記錄。有的惡霸成功獲得官府的認可,成為魚肉村民的“半正式”勢力。(黃宗智,2014a,第1卷[1986]:229, 245-247)這是“現代國家政權建設”的另一面,是伴隨戰亂(軍閥戰爭和日本侵略)而呈現的現象,更是由于國家政策和村莊社區利益沖突所導致的現象。這應該被視作第三領域的一種反面類型。他們后來成為中國農村土地革命重點打擊的對象之一。

       

       (二) 商會

       

       中國自明代以來便有會館組織,但主要是基于地域關系的組織(何炳棣,1966)。伴隨20世紀的工商業而來的是更多、更大規模的(主要是在大城市,如蘇州、天津、上海、廈門、北平、漢口等)新型“商會”組織。它們不是純粹非正式的民間組織(“市民社會”),而是得到官府認可和支持的,甚至于由其協助組建的半正式機構。在處理商務糾紛時,它們起到重要的作用,要么通過說理和傳統的和諧道德理念對糾紛進行妥協性的調解,要么根據新法規或正義感的“公斷”(“理斷”)來處理商業領域中的糾紛。必要的時候,商會還會借助官府的強制權力,甚或由商會轉交政府正式機構(警察署或法院等)來處理。它們是20世紀上半期伴隨新的社會經濟情況和新型政府商業政策而興起的新型第三領域組織。它們也起到協助政府推行新商務法規的作用。(章開沅、馬敏、朱英[主編],2000;馬敏、朱英,1993;趙珊,2018,2019)

       

       它們與之前的鄉村組織的相似之處在于,仍然具有基于人際關系(一般是一種同業半熟人社會而不是熟人社會)的調解功能;不同之處在于具有更多政權的直接或間接參與——商會在對糾紛提出“理斷”之后,若不被遵從,可以要求政府權力機關直接介入。它們是國家與社會二元合一的比較突出的正面實例。

       

       如今,晚清和民國時期的商會已經積累了較大量的研究。其中,一個主要傾向是借助哈貝馬斯(Jürgen Habermas)的“公共領域”概括以及20世紀90年代以后極其流行的“市民社會”概念來認識中國的商會。(馬敏、付海晏,2010)此點將于本文第五節的第二部分再討論。

       

       (三) 其他第三領域組織

       

       在民國時期我們還可以看到另外幾種國家與社會互動而形成的第三領域治理模式。首先是清末和民國時期由官府和民間協同創建和管理的新型學校。一方面,國家借助基層半正式“勸學所”——由政府認可和民間領導的不帶薪半正式人員組成,由其來推動并監督基層社區所設立的新型學校。另一方面,村莊社區自身籌款建立新校舍(或利用原有的廟宇)和聘雇新老師來取代之前的私塾。遼寧省海城縣有這方面的比較詳細的檔案資料,足以說明晚清“新政”時期開啟的這樣的第三領域中國家和社會協同辦學的顯著成績。截至1908年,僅海城縣便建立了333所新型學校。它是國家和社會協同追求推廣新型教育的成功實例,由國家制定目標,社會積極參與。(Vanderven, 2003,2005,2013;亦見樊德雯,2006)

       

       白德瑞(Bradly Reed)根據巴縣檔案(他在四川省檔案館“蹲”了一年半)的細致研究證明,清代縣政府的大部分人員是半正式的“吏役”——他們多不是“在冊”的正式人員,收入多源自一種“慣例”性(而不是正式官定)的服務報酬。其中,縣衙各房中刑房收入最多,主要是訴訟費用方面的收入,包括訴訟“掛號費”、傳票費(“出票費”“喚案費”)、勘察土地費(“踏勘費”)、“結案費”、“和息費”等。(Reed, 2000:附錄D;Ch’ü, 1962:47-48)(戶房人員數量最多,刑房次之。)正因為如此,各房的當領導的“典吏”在就職之前要交納比較昂貴的“參費”(100銀兩到1000銀兩)。之后,每位進入該房的常在書吏要交一定的參費給這位典吏。這樣,每位典吏等于是“承包”了該房的職務。遇到房內的糾紛,縣令會要求該房自身解決(一如其對待村莊糾紛那樣),不能解決,方才介入。這些是巴縣檔案中涉及各房糾紛的訴訟檔案所展示的縣衙實際運作模式,其簡約運作原理和上述的鄉保體系基本一樣。總體來說,各房吏役存在于官府和社會的中間灰色地帶,其大部分實際人員并非在冊的正規人員,但仍然工作于衙門之內。他們絕對不是正規體系中的“官僚”,其社會身份毋庸說也迥異于縣官。(Reed, 2000,尤見第2章)白德瑞借此推進了瞿同祖之前關于地方政府的研究。瞿同祖早已證明,縣令不是簡單的科層制官員,因為他上任之初便會帶有非正式的、從屬于他私人的“幕友”和“長隨”,而且他從官職所得的收入,大多遠高于在冊的薪俸(Ch’ü, 1962)。因此,即便是縣官本人,也帶有起碼部分“半正式”第三領域的性質,不簡單是現代 “科層制”類型的人員(下面還要討論)。

       

    三、 當代中國計劃經濟時期下的演變


       以上這一切都隨著共產黨領導下的集體化和計劃經濟體系的建立而改變。首先,國家在縣以下設立正式的鄉鎮政府,對社會基層的滲透力要遠高于帝國時期。然后,通過新型革命政黨的組織,在村級設立黨支部,更加強了政黨國家滲透基層的權力。19世紀帝國時期的中央、省、縣三級正式機構加半正式的鄉保制度,以及民國時期的中央、省、縣、區四級加半正式村長的制度,被改為中央、省(直轄市)、地區(市)、縣、公社(鄉、鎮)加大隊(行政村)的制度。后者由于計劃經濟的建立和土地產權的集體化,對基層村莊實施了前所未見的近乎“全能”的控制。雖然如此,村級的大隊長和支部書記并不是國家正式的領薪官員(“吃國家飯”的“國家干部”),而是“吃集體飯”的“集體干部”,幾乎全都來自社區本身并代表社區利益,一定程度上也延續了傳統的國家-社會在最基層的第三領域的互動關系。

       

       其次,這一時期國家還通過計劃經濟體系,基本把民國時期第三領域的商業部分(商會)吸納進國家治理體系,完全由國家的工商部門來管理,對最基本的產品(糧、棉等)實施“統購統銷”,既終止了之前的市場經濟的絕大部分(農村集市除外)功能,也終止了其前的半正式商會治理和糾紛解決體系。

       

       在以上的政治體制之下,雖然問題重重,特別是國家對社會-經濟過分管控,但我們不得不承認這一時期也取得了一些成就。譬如,在工業發展上,1952—1980年間,取得了年均增長11%的成績(這是根據美國比較敵視共產主義的珀金斯教授的權威性計量研究得出的結論 ,見Perkins and Yusuf, 1984),為后來改革時期的經濟發展奠定了重工業的基礎。同時,在美國“遏制和孤立”(containment and isolation)中國的外交政策下,中國短期內“兩彈一星”事業取得了輝煌的成績,確立了共和國的安全。此外,在公共衛生和民眾教育方面,通過群眾動員,包括“文革”時期在每村設立一名“赤腳醫生”,基本控制了流行性傳染病,人均預期壽命近乎發達國家水平。在“民辦官助”的“小學不出隊,中學不出社”的國家和社會第三領域協作下(詳細論證見Pepper, 1996,它是美國的中國研究中經驗證據至為翔實的專著之一),識字率也接近發達國家的水平。以上兩點正是諾貝爾經濟學獎得主阿瑪蒂亞·森和其合作者在關于印度和中國經濟之比較的專著中特別突出的結論(Drèze and Sen, 1995:第4章)。

       

    四、 改革時期的演變


       今天回顧,那個時期的計劃經濟乃是相對短暫的現象。首先,由于改革中農業返回到由一家一戶為主體的“承包制”取代過去土地由集體所有和管理(小額的自留地除外)的體系,將土地使用和管理權劃歸一家一戶,基本取消了農業中的計劃經濟。其次,大規模壓縮“統購統銷”農產品所占比例,除了一定程度的糧棉收購之外,國家基本放開了占比愈來愈高的經濟作物,任由市場機制來運作。因此,國家相對農村基層經濟的權力大規模收縮,逐步轉向占比越來越大的市場經濟。再次,國家雖然從1980年開始對生育進行比較嚴厲的管控,一段時期也堅持從農村提取稅費,但在2006年廢除了之前的稅費,并在2015年之后,放松了原先的“一胎化政策”。如今,基層農村治理已經從“全能”轉化為“放任”多于“管控”的局面。(黃宗智,2017a)

       

       在治理體制層面上,改革時期最關鍵的變化也許是,中央在追求經濟發展目標(被數字化為GDP增長)中實施了發揮中央和地方“兩個積極性”的戰略(毛澤東在1956年便已提出,2018年的十九屆三中全會上又特別突出——《人民網評:更好發揮中央和地方兩個積極性》,2018):一方面是中央統一策劃、定方針、定指標、定人員,并牢牢控制人事權力(地方官員的選拔,以及“目標責任制”的考核)和財政權;另一方面則是地方政府權力在既定指標之外具有較大的自主權,在財政收入的支配上也如此(無論是在1980年之后的“包干”制下,還是在1994年之后比較偏重中央的“分稅”制下),并允許(或睜一只眼閉一只眼)招商引資靈活決策,以及在GDP增長掛帥中的對企業寬免或減輕稅收,無顧或放松環境保護,允許無顧勞動法規雇傭人員等“非正規”或“半正規”行為。(黃宗智,2010)

       

       (一) 關于今天的“行政發包制”

       

       筆者最近偶然拜讀了周黎安教授關于“行政發包制”的幾篇關鍵文章以及他2017年出版的著作《轉型中的地方政府:官員激勵與治理》,深感他對筆者以上論述的“集權的簡約治理”和其所引發的“第三領域”的一些關鍵部分作了貼切而又深具洞察力的論析。周黎安的“行政發包制”是對“集權的簡約治理”國家所采用的一個重要機制的很好的論析;他對“內包”和“外包”的鑒別很好地區別了行政體系內部的發包關系以及其和外部社會間的發包關系;他的“官場 + 市場”論析很好地納入了國家和社會經濟間的互動、互補、互塑關系。

       

       “行政發包制”包括“內包”和“外包”,既突出了改革期間治理體系的最基本實際,即同時依賴中央和地方、國家和社會來推進經濟發展,又重構了極具影響力的委托-代理理論來協助闡明中央-地方、國家-社會經濟兩雙行為主體間的關系和運作邏輯(周黎安,2018)。周黎安的理論既照顧到中國的特殊實踐,又考慮到兩雙主體間的信息不對稱、利益不同、激勵機制不同等委托代理理論所特別關注的問題。近年來委托代理理論更被用于政府治理的分析,雖然大多仍然局限于借用市場經濟的合同理論,但周黎安率先將政府和社會-經濟視作一個二元合一的互動互塑體,真正超越了新古典經濟學長期以來所設定的國家與市場之間壁壘森嚴的非此即彼、二元對立的思維。

       

       根據周黎安的論析,一方面是在中國特有的“行政發包制”下,中央政府一層層地委托/發包給地方政府來推動經濟發展(地方政府具有比中央更完全的地方信息乃是這對委托-代理關系的一個重要成因),又以地方官員仕途的晉升競爭為激勵機制,來推動以GDP增長掛帥的地方官員間的“錦標賽”。地方政府及其官員積極爭取的是,向新興且占比越來越大的民營企業伸出“幫助的手” (區別于有的政經體系中的“無為的手”或“掠奪的手”),提供基礎設施、資源(特別是土地)和稅收優惠等,有的還出臺具有戰略性遠見的各種關鍵措施,借此來推進轄區內工商企業的發展。②另一方面則是社會/經濟體中的民營企業家們在市場競爭環境中創業和發展,借助官方的扶持和優惠政策,取得了比在一般市場經濟中更顯著的成績。

       

       兩雙行為主體是相互依賴的,也是相互塑造的,共同推動了改革期間中國舉世矚目的GDP增長。這個見解精準貼切地捕獲了改革時期經濟發展中一個至為基本的事實,也是一個關于“集權的簡約治理”和第三領域的強有力的理論概括。它既突破了一般委托-代理理論主要聚焦于市場中個體/公司間橫向契約關系的局限而聚焦于垂直的“行政發包制”,又借助了其重要的問題意識——委托-代理二元雙方間的互動和不同信息、不同利益、不同激勵機制等問題——來擰出中國實際的特點和機制,可以說是個重要的學術理論貢獻。

       

       與周黎安之前提出的“錦標賽”論析相比(周黎安,2007;亦見周飛舟,2009),其新“政場”(行政體系中的官員們的競爭類似于市場經濟中的競爭機制)+“市場”理論明確加上了國家與經濟/社會間的互動,與其之前主要關注行政體系的論析頗不一樣。新的理論的視野更加寬闊,聚焦點不僅在行政體系內部的層級關系和激勵機制,而且在行政體系與社會-經濟體系間的關系,強調兩者間的相互激勵,由此形成強有力的論析。譬如,民營企業高度依賴國家的扶持,國家的行為則受到市場經濟的檢驗和約束。

       

       這樣的論析不同于新古典教科書經濟學的論析。正如周黎安指出,一種理論(Lin, Cai, and Li, 2003)爭論改革時期的中國政府選擇了適合中國(勞動力特別豐富的)“比較優勢”的資源稟賦的政策,從重工業轉向了輕工業,從資本密集型產業轉向了勞動密集型產業,通過市場機制進行了更佳的資源配置,由此推進了中國經濟發展。那是一個完全接受市場機制決定一切的西方(古典和新古典)自由主義經濟學的理論,同時也是單一地突出“政策”的觀點,乃是對中國政經體系的特殊運作缺乏了解的論點。筆者這里還要補充指出,中國的“官場 + 市場”機制的形成有一定的歷史背景和偶然性,不簡單是某種經濟決策的結果(黃宗智,2015a)(下面還要討論)。

       

       周黎安又指出,另一種理論(張維迎等)則將中國的發展完全歸功于政府的退出以及市場 “看不見的手”的資源配置和營利機制所起的作用(即古典自由主義經濟學的核心觀點,也是英美“新保守主義”的核心觀點),進而爭論中國今天的發展中所存在的不足是由于政府“干預”市場過多。它同樣完全沒有照顧到中國轉型和改革中通過政府和民企、國家和市場的協作來推動經濟發展的實際,更不用說關乎其政經體系的實際運作的特殊形式和邏輯了。另外,在我看來,(和上述林毅夫等理論同樣)它也沒有考慮到計劃經濟時代的貢獻,尤其是重工業基礎的建立以及超乎一般發展中國家的教育和衛生水平,為后來的發展做了重要鋪墊(Drèze and Sen, 1995)。

       

       周黎安的“行政發包制”理論也不同于魏昂德(Andrew Walder)和戴慕珍(Jean C. Oi)等的“公司型國家”(corporatist state)理論。后者根據改革早期的鄉鎮企業而把基層政府定位為一個類似于企業的單位,受制于“硬預算約束”(不掙錢便要倒閉)的機制,同時又具有資產所有權和管理權力合一的類似于私企的靈活性和激勵機制。也就是說,地方政府成為了一個類似于市場經濟中的公司的實體。魏昂德等人固然是要拓寬新古典經濟學關于市場機制和私營企業乃是經濟發展關鍵動力的理論,但他們一定程度上也協助維護了主流市場主義觀點,只不過再次申明了新古典經濟學關于市場的核心信條。(Oi, 1992;Walder, 1995)

       

       實際上, 20世紀90年代以來,中國經濟發展的主要內容不再是魏昂德等人的理論所依據的80年代鄉鎮政府主導的鄉村工業化,而是以省(直轄市)、市和縣政府為主的招商引資;動力不再來自地方政府興辦和擁有的類似于私企的鄉鎮企業,而是來自地方政府招引和推動的國內外企業資本。新經濟局面的運作機制和之前有一定的不同,因為它的關鍵在于周黎安所說明的政府與企業協同組成的邏輯,不簡單是市場經濟競爭的邏輯。筆者還會加上地方政府采用半合法與不合法行為——如低于成本的地價、稅收優惠,以及無顧國家勞動法規的勞動力使用,無顧環境保護法規等灰色行為——促使中國成為全球資本回報率最高的去處,借此吸引資本和推動GDP增長。(黃宗智,2010)周黎安的理論對后者論述不多,可能也正視不足。

       

       和魏昂德和戴慕珍相似,錢穎一等也聚焦于解釋為何改革期間的中國沒有像計劃經濟時代那樣受困于科爾奈所突出的“軟預算約束”問題,借用了“中國的聯邦主義”范疇來說明,中國的地方政府由于自身的稅收激勵,對其屬地的企業施加了“硬預算約束”。他們的行為等于是“保護市場的聯邦主義”(market protecting federalism),或稱“保存市場激勵”(preserving market incentives),憑此推進了中國的經濟發展。(Montinola, Qian and Weingast, 1995;Qian and Weingast, 1997)

       

       再則是查默斯·約翰森(Chalmers Johnson)——艾麗絲·阿姆斯登(Alice Amsden) 和羅伯特·維德(Robert Wade)等論析——的“發展型國家”(developmental state)理論(Johnson, 1982, 1999)。他們突出了政府在“東亞”(日本、韓國、中國臺灣地區)的發展中國家和地區所起的關鍵作用,其理論敵手主要是主流古典和新古典自由主義經濟學理論——要求國家“干預”市場的最小化,論證的是“東亞”國家和地區積極參與、協助市場經濟和發展的成功經驗。在這點上,他們和周黎安的論析有一定的交搭之處。但是,他們并沒有考慮到中國在“政場”(區別于“市場”)中所采用的比較特殊和關鍵的“行政發包制”,也沒有關注到中國社會-經濟的特殊組合(在國內非農經濟生產總值中,國企如今仍然占到將近一半——黃宗智,2018:160-162)以及國家和社會相互塑造的“第三領域”的特征和機制。

       

       同時,周黎安的理論還有助于我們理解上述機制所附帶的一些不良后果。一是由于國家采用的“GDP掛帥”目標責任制下的(地方官員們之間的)“錦標賽”,促使他們相對忽視社會公正和民生、公共服務、環境保護等領域;二是造成了一種相當強烈的“地方主義”傾向(周黎安稱作“屬地化”效果),各自只關心其管轄的地方,并且導致了各省(直轄市)、市、縣間的顯著差異和隔離(尤見周黎安,2017:第10章)。另外,我們還可以看到,由于政府和地方經濟配合不良而導致的反面或變質現象,譬如,虛偽的“形象工程”,不符地方實際資源稟賦條件的決策,乃至于“官商勾結”中的地方官員私人逐利和貪污行為等。

       

       關鍵在于,要看到政府和市場關系之間的協調與不協調,良好結合與不良結合。那樣的話,既可以認識到其成功的秘訣,也可以認識到其采用的逐利機制的反面后果——解釋一些由于官方GDP錦標賽政策所引發的無顧福利(社會保障)、勞動權利以及環境污染等諸多反面現象。至為重要的是,中央和地方(“政場”),以及國家和社會-經濟(“市場”)是較好地相互支撐,還是由于相悖或偏向而導致了反面效果。

       

       從以上的討論我們應該可以看到,周黎安之所謂的“行政發包制”,其“內包”與“外包”,以及“官場+市場”的機制也可以從“集權的簡約治理”和“第三領域”來認識和理解:“行政發包制”是中國長期以來在中央集權體制下所采用的一個重要的簡約治理方式,而國家與社會-經濟體系間的二元合一則是中國長期以來的“第三領域”中的一個基本特色。

       

       (二)傳統中國的“行政發包制”

       

       用于傳統中國,周黎安以上的論析既有其洞見,也有其不足。周黎安并沒有將中國的官員體系與韋伯的現代“科層制”簡單畫上等號。他沒有像有的理論爭論那樣(周雪光,2016),簡單將地方官員等同于西方和韋伯型的科層制,僅將“吏治”劃歸(周黎安的)“行政發包制”理論,與正式官員相對立。正如周黎安論證的那樣,實際上地方的“官治”和“吏治”兩者都屬于他論析的“行政發包制”。需要區別的是,處于官僚體系整體之中(包括晉升激勵和監督機制)的“內包”地方官員,和處于其外的“外包”地方吏役。因為前者也是“行政發包制”的人員,譬如,在行政體系職位固定的收入外,還掌控一定的“額外”資源和收入(“陋規”),并享有相當的自主權,但他們仍然受到行政體系的晉升激勵與較嚴密的監督和管控,乃是“政場”中“內包”的人員,區別于沒有受到那樣管控和激勵的,工作于國家和社會邊界中的“外包”吏役。正如周雪光和周黎安共同指出,前者由于其在官場的晉升機會,是從地方到地方、從層級到層級流動性較高的人員,后者則一般主要是當地社會的人員,是長遠任職于同一地方的基層人員,不具有官員的流動性和晉升機會。(周黎安,2016, 2014)

       

       周黎安雖然沒有明確具體說明,但我們需要認識到,清代的縣官不僅僅是個韋伯意義上的領薪科層制官員。一般來說,他們來自其職位的“半正式”收入要遠超過其正規收入,而且他們上任之初便會帶有非正式的私人“體制外”的幕友和長隨,尤其關鍵的是“刑名”和“錢谷”兩大幕友。他們實質上是縣令私人的從屬,不可簡單從正式的(科層制)官僚體系來理解。這一切瞿同祖早已詳細論證(Ch’ü, 1962)。也就是說,縣官雖然無疑部分屬于正規的官僚體系,即像韋伯意義上的“科層制”內的“官僚”/公務員,但是我們也需要看到他們同時也屬于中國式的“行政發包制”,是其“內包”的人員。

       

       至于“吏役”,我們同樣也不可以像周雪光(2016)那樣,將其簡單理解為和科層制內的官僚對立的“行政發包制”人員,而應該像周黎安論證的那樣,辨別行政體系中的“內包”縣官和“外包”吏役(見周雪光[2016]和周黎安[2016]之間的論爭)。吏役和縣官不同,他們不受同等的官僚體系內部監督和晉升激勵。吏役一般是來自社會的不帶薪人員,或僅帶有小額“工資”(遠低于其職位所能為其提供的收益),主要是(可以稱作)“體制外”的、來自社會的,但處于國家和社會間的第三領域人員。

       

       雖然如此,在其洞見之外,周黎安理論的一個可能弱點是,在比較有限的經驗依據上,基本完全接納了傳統儒家意識形態所建構的關于胥吏和衙役的話語的定論(周黎安,2016:51-54;亦見周黎安,2017,第2章第3節簡短得多的討論,沒有再次重復之前的論點)。筆者過去已經詳細論證,在帝國儒家道德主義官方話語中,建構了高度道德化的“父母官”以及高度不道德的吏役兩種對立形象,將前者理想化為仁治的代表,將后者則丑惡化為“衙蠹”(或“爪牙”),一如同一話語體系將縣官建構為憑道德說教息訟的人員,將 “訟棍”和“訟師”則丑化為唆使民眾興訟的人員。這些古代官方所采用的話語建構并不符合實際,只是一種話語慣習和策略,將好的治理完全歸功于被認定為具有崇高道德的、通過科舉選拔的縣官,而將治理體系中的腐敗和不足,完全怪罪于與其相反的惡毒吏役和訟棍。這是筆者論證的道德主義話語和實用主義運作,“表達和實踐”相悖的一個側面。(黃宗智,2014b, 第1卷[2001]: 112-114,123-128,151-154,171-176)

       

       周黎安之所以接納了官方的建構,可能部分是由于對帝國官方話語缺乏反思,部分也是由于將當前的“逐利”型道德真空化的社會投射于傳統中國,認為如果缺乏處于中央的行政體系之內設定的“內包”管控和自利激勵機制,便會導致完全由逐利機制主導的“衙蠹”現象。筆者這里要指出,正如上述白德瑞的專著所詳細論證,即便是巴縣的胥吏和衙役,實際上也主要將自身視作準官員,并試圖向關乎正式官員的道德準則看齊。他們一般都只按照人們可以接納的慣例來收費,和官方話語表達中那樣的“衙蠹”很不一樣。他們的實際行為在一定程度上受到傳統仁政理念的影響,也受到傳統人際/社區關系網絡的約束。固然,由于官府監督比較松散,吏役自主空間較大,也難免會有一些惡劣的案例,但整體來說,正如白德瑞所概括,吏役的實際性質主要乃是一種正式與非正式二元合一的“法外的正當性”(illicit legitimacy) 或“法外的(韋伯意義上的)科層制人員”(illicit bureaucrats),當然也可以稱作“半正當”(semi-legitimate)的第三領域人員,區別于韋伯建構的“科層制”理想類型中的公務員。古代吏役果真都簡單像官方話語建構的“衙蠹”那樣,不可能會有被多個朝代所持續援用那樣強韌的生命力。(Reed, 2000;亦見Ch’ü, 1962:第3章,第4章;黃宗智,2007;周保明,2009,尤見第8章)這也許是周黎安理論所需要修正的一點。

       

       (三)國家與村莊的關系

       

       至于今天的國家與社區間的關系,在2006年免除稅費之后,國家政權一定程度上從村莊退出。稅費一旦免去,便意味村莊不再是鄉鎮政府稅收的重要來源。因此,對鄉鎮政府來說,村莊的治理任務已經成為一種無酬的負擔。在GDP增長掛帥的“行政發包制”(“內包”)治理體系下,農村對于官員們的“錦標賽”和政績已經無關要緊。在既無稅收也無政績激勵的實際下,鄉鎮政府已經成為周飛舟所謂的“懸浮型”政府,無意管理村務或提供公共服務,不再是之前的高度基層滲透力的政府(周飛舟,2006)。結果是,村級公共服務在中央政府設立的醫保和教育體系之外,較普遍地衰敗(在廣大中西部地區尤其如此,蘇南集體資源比較豐厚的地區以及山東省具有集體“機動地”的地區等除外,見黃宗智,2019)。

       

       此外,還導致了其他的反面現象。一種是近年來的“富人治村”現象——惟有本村的富戶(或經商致富,或由于土地征收補償而致富)才有資源和“本事”來辦理村務,其中固然有出于為家鄉服務動機者,但也難免會有不少借此追逐一己私利者。另一種則是使我們聯想到土地革命前的村莊“惡霸”的“混混” (陳柏峰,2011):在稅費減免之前,他們源自類似于之前由于不堪“攤款”重負而引發的混混掌權現象;在免除稅費之后,則是源自伴隨村莊政權真空而來的腐化現象。

       

       更有進者,在第三領域的變質反面運作中,我們還應該納入諸如“拆遷公司”興起的實際——它們等于是受政府委托來代理其所不愿干的事,強制甚或借助黑社會勢力來對付反對拆遷者或“釘子戶”(耿羽,2015)。另一種實例是城鄉“勞務派遣公司”的興起。它們受國企或民企委托來代理聘用沒有或少有社會保障的“勞務派遣關系”(“臨時性、輔助性或者替代性”的“勞務關系”人員,區別于帶有勞動法律保護的“勞動關系”)員工,或對原本具有勞動關系的員工進行“改制”。在那樣的國家目標和勞工利益相悖的情況下,難免會呈現惡劣的壓制性治理和司法現象(黃宗智,2017b,2017c)。

       

       周黎安概括為“政場”中的“行政發包”的“內包”和“外包”治理體系和機制,一定程度上也使人聯想到農村土地制度中實施的“承包制”。固然,后者不是主要為了推進GDP發展,而是從計劃經濟到市場經濟的轉型中采用的一種制度,但從土地產權最終所有者的國家與集體和農戶之間的關系來看,它也是一種“內包型”的“發包”制度。原先是(等于是)國家有限地“發包”給村集體,改革后則由集體再轉包(“外包”)給小農農戶,但國家實際上仍然一直保有最終所有權(村莊土地買賣必須經過國家的批準),包括其征用權。原先的承包集體便具有一些自主權,而后來的承包農戶則享有相當高度的自主權,基本可以自己確定生產什么、銷售什么、吃什么,結果推進了(“資本和勞動投入雙密集化的”)高附加值“新農業”([高檔]菜果、肉禽魚等)的發展,其所得利益基本全歸農戶自身。那是個既像市場經濟中的發包和承包,又像行政外包的安排。此點也許更進一步說明,中國的政經體系中的“第三領域”是多么強烈地傾向發包與承包的運作模式,包括不完全的產權以及不簡單是韋伯型科層制的實際運作。③

       

       至于中央和地方政府間的“行政發包”關系,當然也使我們聯想到革命根據地時期的中央和根據地間的關系。后者具有相當大的獨立性,既是革命策略的有意抉擇,也是當時歷史環境(革命和抗日戰爭之中一再被“圍剿”,聯絡機會和通訊技術比較有限等)中無可避免的結果,同時無疑也是“兩個積極性”的歷史經驗的重要來源,與一般委托-代理研究的西方市場經濟和法律體系下的合同關系環境十分不同。如今的“行政發包制”也許也不能脫離那樣的歷史背景來認識。

       

       最后,在當前的“項目制”治理的體制下,要么中央“內包”給地方政府,要么政府外包給社會的承包實體,給予項目承包者一定程度的自主和自理空間(即便沒有“內包”的監控機制和晉升激勵,仍然有“外包”的驗收監督。)即便是學術研究人員承包的“項目”,也從屬于那樣的“外包”邏輯。如今,構建“發包”與“承包”關系 (以及其所涉及的各種各樣復雜的委托-代理關系)確實已經成為中國政法和政經體系中的一個關鍵的運作方式。而且,它和“行政內包制”同樣既具有正面也具有反面的實例,既可能導致結合國家提倡和獎勵,承包者積極推進的互補,也可能導致個人弄虛作假的逐利、走形式等欺騙性行為。

       

       其中關鍵的差別是,國家所發包的項目在目標設定以及激勵機制層面上是否真正符合社會及個人的良性目標的實際需要和追求,而不是行政體制中可能呈現的脫離實際的意識形態化或形式化決策。后者一個突出的實例是國家按照“狹隘”的“糧食安全”追求而將種植雙季稻(早稻+晚稻+越冬作物)“發包”強加于糧農,但糧農明確知道那樣做是不劃算的(由于過分密集的投入而導致的邊際效應遞減,其他投入的高價等),實際上兩季稻谷種植的凈收入還不如一季單季稻,從而導致作假和不滿(黃宗智、龔為綱、高原,2014:145-150)。另一個實例是國家推行美國模式的企業型“專業合作社”,以獎勵和稅收優惠為激勵,但因為完全不符合中國強韌持續的“新農業”小農經濟實際,從而導致“虛”“假”合作社的廣泛興起(黃宗智,2017a)。在學術領域中則呈現為,在學術官僚們設定的形式化和數量化目標和管理/監督的壓力下,導致大規模的脫離實質的走形式,趕時髦理論或趕時髦計量技術,以及“剝削”研究生勞動等非實質性學術的惡劣現象。其中的關鍵仍是發包的政府所采用的目標、激勵和管理機制是否和承包者所追求的良性價值和實質性學術一致。

       

    五、第三領域司法和治理


       (一)政法體系中的典型“第三領域”

       

       在中國的政法體系整體中,正義體系部分具有至為清晰和完整的關于第三領域的統計數據,因為司法體系中有比較明確的劃分和按之統計的數據,而行政體系則并不具有同等明確的劃分,因此也沒有相關的統計數據。我們可以通過正義體系的資料,更清楚地掌握整個非正式到半正式再到正式的連續體的圖像,并比較精準地區別屬于民間的和高度政府機構化的兩端之間的各種不同處理糾紛的渠道,對中國的政法和政經體系中的第三領域的整體形成一個比較全面和附帶有“量”的概念的認識。

       

       表1列出的是2005—2009年全國每年(平均)約2500萬起糾紛的不同處理渠道,從左側相對最為非正式的“村、居民調解委員會”(“人民調解”)處理的約1000萬起,到至為正式化的法院體系的調解和審結的將近500萬起。中間各渠道所處理的1000萬起則主要包含(鄉鎮級的)半正式“法律服務所”處理的70萬起,工商管理部門指導下的半正式“消費者協會”處理的75萬起,以及公安部門處理的840萬起。

       

       固然,即便是至為“非正規”的村莊“人民調解”,一般也有村干部參與(但如今已不像1978—1983年改革初期那樣是以村支書和大隊長領導或親自處理為主,而是主要依賴一般干部和本村社區的民間有威望的人士——黃宗智,2014b,第3卷[2009],尤見第2章:18-55),堪稱主要是非正式和半正式第三領域的處理渠道。至為正式化的法院所處理的500萬起,也還包括一定比例(34%)的(非正式的或第三領域的半正式的)由調解機制來結案而不是審結結案。我們因此需要清楚認識,整個正義體系所代表的是一個從非正式到半正式再到正式的連續體。表1左側和中間的相對非正式和半正式渠道調解結案數,占到所有案件中的不止80%。

       

       與西方的正義體系相比,中國的正義體系具有兩大特色:一是高度依賴非正式的民間調解,而西方法庭則基本不調解,在法庭體系之外進行的真正的調解只占很低比例(美國不到2%,即便是被認作典范的荷蘭也大致如此);二是龐大的中間領域——非正式和半正式渠道占到所有糾紛解決渠道的80%,在2500萬起糾紛中,成功解決糾紛的妥協性、部分妥協性的調解和行政調處結案的數量則達到1000萬起。在西方,由于缺乏非正式調解體系,也就根本談不上由其與正式法庭體系互動而產生的第三領域糾紛處理。正如上文已經說明,與西方的正義體系不同,中國的正義體系長期以來一直是高度依賴非正式的民間調解機制以及由其和正式法院判案結合而形成的中間的第三領域(這也是承繼“中華法系”傳統的“東亞”國家和地區——尤其是日本和韓國——之與西方的主要不同,見黃宗智,2016b)。我們可以據此分析其中所包含的邏輯和機制。

       

       從中國和西方的比較我們可以看到,第三領域形成的基本條件是儒家治理傳統所長期和廣泛依賴的民間調解,缺此便不會有由其與正式審判機制互動而產生的第三領域的糾紛調解和治理。正因為中華法系具備西方所沒有的龐大的社會-民間非正式“民事”糾紛處理傳統,才可能形成古代的“以刑為主”的正式法律體系;正因為其龐大的非正式糾紛調解制度,才會形成由其與正式法律系統互動而產生的半正式體系。而在“現代化”(包括現代工商業、市場經濟和城鎮化)的客觀環境下,由于原來的村莊熟人社會逐漸轉化為半熟人社會,甚至類似于大城市中的陌生人社會,不可能再僅僅依賴社會在儒家道德理念的塑造下所形成的完全基于人際關系(由大家認識的有威望的人士出面主持調解,依靠“和諧”和互讓的道德理念來調解糾紛以及通過賠禮道歉的方式來維護社區的人際關系)的調解機制來解決糾紛,而必須不同程度上依賴政府威權,遂形成了眾多的半正式渠道。在“轉型”的劇變過程中,社會矛盾特別尖銳,數量也特多,尤其需要那樣的糾紛解決機制。

       

       西方的經驗則很不一樣。從20世紀70年代以來逐步興起的,常被等同于中國的調解體系的“非訴訟糾紛解決”(Alternative Dispute Resolution, ADR)制度的起源和邏輯完全不同。因為法庭制度的費用過高,達到了一般人無法承受的程度,而采納了一些較低成本的制度。譬如,花費低一些的“仲裁”,由退休法官使用會議室或課室而不是正式法庭來“仲裁”,但實質上仍然是必分勝負的審判,敗訴方必須承擔(仍然是較昂貴的)仲裁訴訟費用。又譬如,由當事人及其律師,出于對勝負概率的計算而在庭審前由雙方達成的“庭外協定”。兩者實質上都和中國以妥協為主并由在任法官帶頭實施的調解性質十分不同。西方真正的調解,由于必須完全脫離法庭制度和不帶任何強制性,只可能是成效很低的糾紛解決方式(黃宗智,2016,尤見第16-21頁)。

       

       長期以來,中國的非正式與半正式的治理/政法體系都源自傳統的“簡約治理”。一方面,它是儒家傳統的一個重要治理理念——盡可能讓社會本身憑借其道德價值觀來處理糾紛;另一方面,它也是(韋伯所謂的)“世襲君主制”(patrimonialism)下中央集權政權組織的結構性需要:集權的中央政法體系至為擔心的是回歸封建制度下的領主分權分地。集權的皇帝依賴的是官員對其自身(和皇朝)的忠誠,其治理方式又是一層層地依賴同樣集權的地方官員,而每多隔一層便會加大失去那樣的個人化忠誠的風險。因此,十分需要盡可能簡化官僚層級結構,盡可能使其與皇帝的中央權力的隔離最小化。這是正式官員基本截止于縣一級(在19世紀平均約25萬人口)的“低基層滲透力”的肇因之一,也是“簡約治理”的一個重要起源。集權和簡約治理實際上乃是相互關聯、相輔相成的一個二元合一體制(黃宗智,2007;亦見黃宗智,2014b,第1卷[2001]: 183-184,185-188)。

       

       同時,國庫的有限收入也和其直接相關。上面我們已經看到,相比西方的前現代封建主義制度,中國在“簡約治理”的理念下從社會所抽取的稅收一直都較低——占農業產值的2%—4%,相對于西方和日本封建制度下的10% 或更多(Wang, 1973a,1973b)。那樣的“簡約”稅收正是簡約治理的一個基本動機,也是其反映,兩者是相輔相成的統一體。在農耕社會中,國家收入相比工業社會要少得多,促使政權趨向盡可能依賴最簡約的、最低成本的非正式和半正式治理機制。

       

       當然,這一切并不是說第三領域的司法完全是正面的。我們知道,行政和公安“調解”都很容易變質為僅僅是形式上的調解和妥協,實質上容易成為只是名義上的調解,基本由權力方說了算。在那樣的實際運作情況下,所謂的“調解”可能成為剝奪當事人提出訴訟權利的借口。20世紀90年代后期的(中小)國企工人“下崗”過程中,國家規定法院不受理涉及國企員工福利的爭執,由企業方來處理,其目的是讓中小國企“甩包袱”,推進經濟發展。那樣的措施也許可以視作轉型中迫不得已的抉擇,但無疑帶有一定的壓制性。在未來的遠景之中,我們也許應該期望國家與社會之間更為均衡的互動。

       

       (二)國家機構的社會化與社會機構的國家化

       

       在理論層面上,哈貝馬斯(Jürgen Habermas)論述18世紀伴隨資本主義經濟而興起的“資產階級公共領域”(bourgeois public sphere)的著作,和我們這里的主題也有一定的關聯。他的《公共領域的結構性轉化》(The Structural Transformation of the Public Sphere)主要內容其實并不簡單是后來被廣泛意識形態化的“公共領域”理念/理論(被民主和自由主義人士等同于反威權主義統治的“公民社會”[civil society]理想類型),更是關于18世紀之后“公共領域”由于“社會的國家化”和“國家的社會化”(state-ification of society and societalization of the state)而逐漸消失的實質性歷史演變。其“公共領域”指的是18世紀在西方(英國和法國)伴隨資產階級興起而來的處于舊國家政權范圍之外的新公議傳統,是一個資產階級與國家政權對立的現象,而其書隨后論證的則是(書題所標明的)“公共領域的結構性轉化”,即由于國家和社會相互滲透的長時段歷史趨勢而導致了與國家對立的公共領域的逐步消失。哈貝馬斯尤其關心的是(非理性的)“群眾化社會”(mass society)與專制政府(德國的納粹主義政府)的結合與興起。(Habermas, 1989;黃宗智,2003 [1993,2015a])

       

       20世紀90年代,伴隨蘇聯和東歐共產黨政權的崩潰,人們從哈貝馬斯這本書中汲取的不是著作的實際歷史內容,而是其對于18世紀古典自由主義“(資產階級的)公共領域”的理想化設定,包括對社會和國家關系的二元對立的設定,將其理解為一種古典自由主義民主理念的追求。這在中國晚清及民國時期的商會研究文獻中比較顯著(馬敏、付海晏,2010),相對忽視了哈貝馬斯“社會的國家化”和“國家的社會化”關于19世紀和20世紀的歷史演變實際的有用概括,對于西方如此,對于中國更是如此。

       

       我們這里論述的第三領域一定程度上也可以通過“國家的社會化”來認識。譬如,如今國家機構納入了之前主要是社會的糾紛解決調解機制,包括由第三領域中的鄉鎮政府下屬的法律服務所進行調解,由工商部門指導下的消費者協會調解消費者與生產/銷售者之間的糾紛,以及由公安部門和法院進行相當大量的調解。這主要是為了降低治理成本。同時,也可以通過“社會的國家化”來認識社會機構之轉化為半正式或正式政府機構(包括民國時期的商會),如鄉鎮級的簡約的鄉保之轉化為正式的鄉鎮政府機構,村級非正式首事自治轉化為(先是半正式的“村長”制,而后是)半正式的“大隊”的黨支部書記和大隊長,再后來是如今的半正式村“兩委”的黨支部書記和村委會主任。非正式的民間調解之轉化為有干部參與的“調解委員會”調解也是社會的國家化的實例。此中的關鍵是國家和社會的二元互動合一。

       

       我們同時也要認識到,以上所舉例子在中國歷史中的起點不是西方近現代之前的相對分權但更強地滲透基層農民社會的封建領主制傳統,而是中國的皇朝大國的“集權的簡約治理”;不是18世紀資本主義和與國家對立的古典自由主義(和“資產階級公共領域”)的興起,更不是19世紀后期的“資產階級公共領域”的“結構性轉型”和消失,當然也不簡單是伴隨現代化而來的“民族國家建設”和韋伯所提出的現代科層制,而是在傳統的集權的簡約治理大框架中伴隨工商業的興起而產生的一些新現象,包括清末和民國時期的商會。也就是說,我們需要將現有理論 “歷史化”,即將其置于歷史情境和演變中來認識,這樣才可能從中選出有用部分,或將其重構來認識與西方十分不同的中國古代及其現代化過程的實質內容,才可能建構扎根于中國實際的理論。

       

    六、結語

       

       縱覽中國“第三領域”的形成和演變的歷史,我們可以看到,其根源絕對不是西方的分隔了的封建制度,也不是資本主義社會和現代民族國家科層制的興起,更不是18世紀資產階級和國家對立的“資產階級公共領域”,或其之后的結構性轉型和消失,而是集權的皇朝國家與小農社會之間的結合,以及其在近現代的演變。由此產生的具有特殊邏輯的第三領域,是一個具有一定“特色”的中國傳統,是一個來自中央集權大國和基層小農社會相結合所形成的政法和政經體系傳統。

       

       伴隨工商業的發展以及國家財政收入的擴增,西方形成了以“科層制”為主的專業化(領薪)、規則化、程序化的公務員體系,在上層受約束于其民主理念和三權分立,在基層則具有強大的滲透力,包括公共服務能力。中國近代-現代-當代演變則十分不同:在上層維持了高度中央集權的體制,以及一定程度的科層制化官僚體系,在基層則雖然短暫地在計劃經濟體系下,憑借革命政黨國家治理體系形成了高滲透力的政經體系,但之后伴隨改革和民營企業的興起,國家和社會間的關系開始轉向,2006年廢除農村稅費之后,國家一定程度上從村莊退出,村莊內部的公共服務基本處于癱瘓狀態。國家治理重新返向相對“簡約”型的基層治理狀態。

       

       同時,在民營企業快速擴展的實際上(如今已經占到非農國內生產總值的一半以上),國家相對社會-經濟的控制一定程度上松弛化,兩者之間出現更多的搭配、合作、互動,由此擴大了 “第三領域”。伴之而來的是治理體系中更廣泛地使用“行政發包制”的“內包”和“外包”,激活、貫徹、推廣了黨內的中央和地方“兩個積極性”結合的傳統,借此推動了舉世矚目的GDP發展。同時,也推廣了國家和社會-經濟的現代型第三領域結合,包括在“項目制”治理下的“內包”和“外包”之被廣泛用于全社會,導致了第三領域的更大規模擴展。

       

       但是,由于國家與社會結合的主要目標是GDP增長,這也導致對公共服務、社會公正、勞動法規、環境保護等領域相對忽視。而且,由于其所依賴的主要是私人逐利激勵機制,在行政發包體系的實際運作中,難免出現了官商勾結、地方政府官員的貪污腐敗、官員和商人攫取暴利等反面現象,也出現了地方本位主義(“屬地化”)的后果,導致不同地方間的隔離和顯著差異。此外,由于采用了常常是不符實際的形式化、數據化管理和監督手段,導致了形象工程、虛偽的示范區等變質現象,即便在學術界也相當突出。

       

       在正義體系中,非正式正義(民間調解)的頑強持續,半正式調解大規模擴增,在相對低成本地解決大量糾紛方面做出了突出成績。但是,也可以看到其中的反面運作,即所謂的妥協性調解實質上變成過度威權化的體系,僅具調解形式而不具調解實質,容易成為威權化的命令型糾紛處理,甚至以調解名義拒絕公民憑借訴訟來爭取正義。

       

       在西方,現代國家建設的一個主要內容是新型的(公務員)“科層制”體系和憑借正式法規的治理,高度滲透基層社會的權力以及公共服務。其發包關系主要見于市場經濟和正式法制下的個體或公司間的橫向委托-代理契約/合同關系,較少有官僚體系內部的垂直內包關系,以及國家和社會-經濟之間的外包關系,亦即中國式的第三領域型的“行政發包制”下的“內包”和“外包”。

       

       我們還需要注意到,正因為中國的治理體系很大部分是來自政府與社會的互動(而不是政府單一方采用某種政策或治理模式),兩者任何一方的劇變都會直接影響其互動下所產生的第三領域。在傳統社會中,社會是個具有緊密人際關系和相關(儒家)道德理念的社會,“行政發包制”的運作和今天的社會環境十分不同。如今,個人“逐利”正當性的價值觀已經滲透全社會,很大程度上取代了傳統儒家道德價值觀和社區親鄰關系的約束。因此,比較容易在“行政發包制”的第三領域中,出現較多的腐敗和為一己私利的行為。未來亟須重建既承繼傳統又是現代型的道德價值來填補目前的道德真空。

       

       當然,在現當代中國也出現了一定程度的類似于西方科層制的國家機構。在較高度專業化的和新型的領域中,需要并形成了類似于西方現代國家建設的專業化、程序化的公務員制度和科層制機構,諸如新設的金融、環保、食物安全、疾病控制和預防、藥品監管等行政機構。雖然如此,“第三領域”機構和治理仍然在快速和大規模地擴充。也就是說,中國的治理體系絕對不可簡單僅從韋伯型的科層制理論來理解。

       

       本文提倡的是,要通過變動中的社會-經濟和變動中的政法-政經體系間的互動來認識中國傳統和現代的治理體系。其中,由“集權的簡約治理”所形成的第三領域的簡約治理模式,包括“行政發包制”的“內包”和“外包”,乃是一個根本性的起點和特征,十分不同于西方低度集權和高度滲透的現代科層制。我們需要的是將西方理論置于其歷史情境中辨析、與其對話和將其重構,來建立扎根于中國實際的新理論概括。

       

       中國古代的第三領域,說到底乃是一種君權相對“子民”(亦可見于父權相對子女和夫權相對妻子)之間權力懸殊的互動合一關系,今天仍然是個“大哥”和“小弟”之間的合一,容易導致強勢方設定與社會需要相悖的目標、過分依賴個人逐利機制以及脫離實際的形式化監督管理等反面現象。但是,伴隨社會組織的成長,也許未來的中國能夠走出一條國家和社會間權力更為均衡以及更為良性互動的新道路,既能夠約束國家采用脫離實際的或壓制性的政策,也能夠形成更大能量的現代國家-社會二元合一的治理體系。

       

       我們可以想象由下而上的但也帶有國家認可和扶持的“國家化”社會組織,譬如,建立帶有國家領導和扶持的,但是基于村莊社區由下而上的、村民積極參與的、真正服務于村民的(如為農產品提供“縱向一體化”的加工和銷售物流服務的“東亞型”)合作社(“農協”)(黃宗智,2018,2015b)、城鎮社區組織,以及“商會”、工會和其他社會組織,包括各種各樣的專業組織,也包括社會-國家協同提供公共服務、福利、勞動保護、保險等組織。另外還有由社會高度參與的“社會化”國家機構,如納入社會參與的鄉鎮法律服務所、 消費者協會,以及公安部門和法院的調解組織等。在治理體系上,一方面固然應該在某些領域,特別是現代專業化程度較高的新型領域建立所必須的“科層制”和“公務員”化機構,但另一方面,也可以在多方面承繼、更新中國比較特殊的國家和社會攜手的低成本第三領域機構和組織。一種可能遠景是,形成一個既具有中國特色也是“現代化”的“‘中度’國家集權”+ “較高度滲透社會”的第三領域(特別是農村公共服務方面)的現代中國式政法體系。因為,歷史已經告訴我們,國家和社會在第三領域的良性攜手,能夠釋放出極大的能量。

       

       注釋:

       *感謝佩里·安德森(Perry Anderson)、高原、白德瑞(Bradly Reed)和白凱(Kathryn Bernhardt)的批評與修改建議。

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       Vanderven, Elizabeth, 2013, A School in Every Village: Education Reform in a Northeast China County, 1904-1931, Vancouver: University of British Columbia Press.

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       Weber, Max, 1978, Economy and Society, 2 Vols., edited by Guenther Roth and Claus Wittich, Berkeley: University of California Press.

       【注釋】

       ①這樣的邏輯固然可以憑借命題、對偶和綜合的辯證理論來理解,但即便如此,其基本出發點仍然是先設定了國家和社會的二元對立、非此即彼,與中國的既對立又合一的陰陽、乾坤宇宙觀很不一樣。前者的具體實例是從資本主義到無產階級革命再到社會主義新生產方式的演變,后者則是延續不斷的二元互動關系,雖然可能此消彼長,但談不上什么辯證對立與綜合。

       ②一個具體實例是重慶市,見黃宗智(2011)。

       ③20世紀80年代以來,中央政策雖然一直沒有給予“新農業”的小農主體應有的支持,而是一直偏重規模化的農業企業,但是由于小農戶在市場經濟環境中追求自身利益的激勵機制,結果仍然導致了可觀的 “新農業”的快速發展,其產值在1980年到2010年間,一直以年平均6%(可比價格)的比率快速增長(遠高于歷史上其他的農業革命),到2010年“新農業”占到農業總產值的將近60%,遠比(占地約56%的)舊農業的“谷物”所占的農業總產值比例16%高得多。這是個需要分別詳細論析的問題,這里只點到為止。(黃宗智,2016a,2017a;黃宗智,2014a:第3卷)

       

       本文原載《開放時代》2019年第3期。

       【作者簡介】 黃宗智:中國人民大學法學院歷史與社會高等研究所、美國加利福尼亞大學洛杉磯校區歷史系(榮休)(Philip C. C. Huang, Institute for Advanced Historical and Social Research, Law School, Renmin University of China; Department of History, University of California, Los Angeles [Emeritus])

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