• 主輔協作:社區治理的基本結構與運作機制

    ——基于若干社區案例的討論[①]

    王德福

    (武漢大學社會學系,湖北武漢,430072

    摘要:我國社區治理實踐尚未出現“多元共治”格局,而是存在一個相對穩定的主輔結構。主輔結構是以基層組織為主導性力量、以積極分子等社會力量為輔助性力量的社區治理結構,基層組織在社區治理中發揮主導作用,社會性力量則發揮著信息媒介和應付任務等輔助性作用。主輔結構的形成與群眾動員的傳統有關,情面關聯、社會性報酬和利益回饋等構成了主輔結構的維持與再生產機制。社會分化加劇會弱化主輔協作的運作效果,通過發展靈活簡約的居民自組織是構建長效機制的有效途徑。強化基層組織建設和壯大輔助性力量并舉,是探索建立我國社區治理模式的有益嘗試。

    關鍵詞:社區治理 多元共治 主輔結構 社區參與


    一、問題的提出

    單位制解體以來,社區已經逐步發展成為我國城市基層治理的基本單元。社區不僅承擔著國家公共服務“最后一公里”的職責,而且承擔著重要的社會管理責任。不可否認的是,當下的社區治理狀況與城市基層治理轉型需求相比還有一定差距,其中表現比較突出的問題就是社區治理中的參與性嚴重不足,社會活力尚未被有效激發出來,社區治理仍然呈現以居委會為核心的基層組織一元主導格局。

    學術界解釋上述問題的主導范式是“多元共治”。從單位制到社區制被認為是從一元主體到多元主體的線性演進。其中或明或暗地預設著“一元”是落后的,“多元”是先進且現代的價值判斷。從具體理論來看,社會學的“市民社會”理論、政治學的“治理”理論、公共行政學的“新公共管理”理論是具有主導性的理論框架,具有諸多共通之處,即都強調國家與社會多元主體的合作關系[1]。比如,“治理”的具體內涵界定雖然尚無共識,但使其區別于“統治”的基本特點被普遍認為是多元主體平等參與到管理過程中,它“表示政府與社會之間的友好合作,它有賴于公民自愿的合作和對權威的自覺認同,要求公民的積極參與,其基礎就是公民社會”[2],也就是說,當學者應用“治理”概念進行問題研究的時候已經接受了“一種新的民主精神”和“對協商和公眾參與的好處和合法化的信任”[3]。正是在這樣的理論關懷下,社區治理研究呈現出高度趨同的判斷,即社區治理正在從傳統的“一元治理”向“多元治理”轉變,治理方式也從“自上而下”向“雙向互動”“多元互動”方式轉變[4]。但是,真實的社區治理實踐顯然并未如學者預想的那樣實現多元共治。首先,居民的社區參與長期處于低水平狀態,居民對社區事務關注度非常有限,一些貌似有居民參與的社區活動實際上不過是“虛假參與”[5]。其次,社區多元主體發育不足且不均衡。業主維權運動高漲曾被視為“公民社會的先聲”[6],然而另外一些實證研究卻發現,業主維權運動內部存在利益紛爭和寡頭統治[7],大多數社區中的業主自治組織并沒有發揮實質性作用,業主自治陷于瓶頸。另外,社區社會組織的發展也非常不均衡,雖有成功案例,但大多數社區的社會組織發育不足,主要是群眾性團體,對社區治理的參與程度有限。因為多元力量發育的非均衡性,導致所謂的多元共治有流于形式之嫌[8]。最后,一些學者開始反思和檢討“多元共治”理論的本土適應性,比如李友梅指出這種理論共識很大程度上使參照西方現代化經驗形成的,過多關注了規范性而忽視了實踐性[1]。王輝認為中國社區中不存在占據主導地位的中產階級,因此多元合作治理難以實現[9]。也因此,有學者基于中國社區的實際情況提出“有領導的合作治理”,指出要發揮社區基層組織的主導作用,在此基礎上整合社會資源實現社區合作治理[10]

    “多元共治”范式主導的社區治理研究存在的不足有:一是流于對社區多元主體參與形式的考察,缺乏對其內在實質的探究。研究者往往基于對多元主體參與的表面狀況便急于下判斷,實際上,表面的參與樣態并不完全反應社區治理的內在機理。比如筆者調研的南京某社區存在數十個社會組織,它們廣泛介入到社區治理當中,表面上似乎形成了多元共治格局,仔細探究會發現社會組織影響非常有限。二是多元共治存在過強的平等主義預設,強調多元主體的平等合作,不能認識各主體的真實關系,更無法揭社區治理中各主體的互動機制。盡管有研究注意到基層組織的主導性作用,但缺乏對其主導作用運作機制的考察。三是忽視了對本土社區治理經驗的客觀分析,往往將社區治理預設為“一元”到“多元”的線性演進,沒有看到社區治理實踐的路徑依賴性,更沒有看到本土社區治理經驗的獨特意義。本文基于筆者近年來在全國若干城市社區的實地調研,提出我國城市社區的治理結構是一種多元共治理論難以解釋的“主輔結構”,這種主輔結構是我國獨特的社區建設和社會動員模式的結果。在此基礎上,本文將討論主輔結構在社會治理實踐中的運作機制,并分析其有效性和有限性。

    二、社區多元共治的實踐樣態

    除居委會和基層黨組織外,當下各地社區中最活躍的組織化的治理主體是社會組織和業主自治組織(相應的還包括物業服務公司)。社會組織既有內生型的居民自組織,也有外生型的專業社會組織,業主自治組織主要是業主委員會。除此之外,社區居民總體上組織化程度不高,通過組織化方式參與社會治理更是少之又少,其獨特的參與形式在現有研究中基本被忽視了,也很難用西方參與理論解釋。對此,筆者將在后文詳述。這里要重點呈現的是社會組織和業主自治組織在社區治理實踐中的參與樣態。

    (一)社會組織:“有了社會組織,社區還是這么忙”

    社會組織在社區治理中被寄予相當高的期待。十六個部委聯合印發的《城鄉社區服務體系建設規劃(2016-2020年)》提出到2020年,城市社區平均擁有不少于10個社區社會組織。無論是南京、杭州等經濟發達的大城市,還是黃岡這樣經濟欠發達的中小城市,政府均投入大量資源用于培育和引入社會組織。比如杭州S區現有登記注冊的社區社會組織700多家,政府計劃3年內投入5000萬元予以扶持,并將發展社會組織數量納入社區考核。黃岡市C街道財力薄弱,社區工作人員工資都不能完全按時足額發放,但仍然每年拿出十余萬元引入了兩家社會組織進社區提供服務。但是從調研情況來看,社會組織發揮的實際效果與政府預期和支持力度相比是不相稱的。

    南京D社區常駐專業社會組織30多個,涵蓋青少年教育、鄰里調解、為老服務(包括臨終關懷服務)等眾多群體和服務內容。該社區是民政部認定的社會組織培育示范社區,其特殊性在于該社區是村改居社區,尚有集體產業收入,社區年辦公經費達800萬元,有足夠的經濟實力扶持社會組織的運轉。問題是,這些社會組織實際上提供的服務過于專業化,輻射人群過于特殊而范圍有限,且其面臨的主要群體是生活習慣依然農村化的村改居居民,存在嚴重的“水土不服”。社區主任坦言“我社區養他們就是錦上添花,主要工作還不是我社區來做,讓他們做也做不了”。佛山L社區常駐一家家庭綜合服務中心,其負責人總結兩年工作經歷后說“很困惑,基本上每天來的就那幾個老面孔,我們(政府購買服務)合同上要為幾個社區提供服務,實際上來的主要是這個社區的”。南京C社區是當地最早一批國際化居住小區,社區一些居民自發組建了眾多社會組織,其社區領袖甚至到全國其他城市建立分支機構提供培訓服務,是一個典型的以內生型社會組織為特色的社區。有趣的是,該社區的治理狀況并沒有因為大量社會組織的存在而比其他社區更好,反倒長期陷入業主派系斗爭、業委會運轉困難以及居委會邊緣化的問題中,社區基層組織、社會組織與業主自治組織的良性互動關系始終沒有建立,而是各自為戰,南京市力推的“三駕馬車聯席會議制度”在該社區已基本形同虛設。筆者調研的諸多社區中,唯一一個在社區治理中發揮了積極作用的社會組織是杭州C社區的花友會,這個由社區退休老人自發組成的以種花養花為活動內容的自組織與基層組織互動良好,并積極參與到社區環境美化等工作中,花友會的骨干成員(基本上都是黨員)同時也是社區積極分子,承擔了樓組長、退管組(退休人員管理)組長、護河員等諸多社會角色。不過仔細辨析就會發現,表面上是花友會這個社會組織,實質上是這些骨干力量在發揮作用,其作用機制實際上與花友會組織關系不大,而是后文將要詳述的一種本土的社區治理機制。

    目前,社會組織在社區治理中參與形式主要有三種:一是提供專業化服務,主要是針對老年人、兒童、殘疾人等特殊人群的特殊服務,這是目前各地重點支持對象。服務類社會組織是直接對接目標人群,與社區最大多數普通居民和社區常規治理關系不大,其存在的主要問題是專業化服務無法對接普通居民的普通需求,使得購買此類服務的公共財政使用存在公平性質疑。二是承辦社區活動,包括開展環保宣傳、承辦社區節日慶祝活動(如舉辦晚會、給老年人慶祝生日、端午節包粽子等)。現在有些地方確實出現了這種類似“職業活動承包商”的所謂社會組織,它們只是因活動而進入社區,自然與居民和社區關聯度極弱,不可能深度介入社區治理。值得深思的是,它們某種意義上是在擠壓和排斥基層組織的活動空間,因為這些活動原本可由居委會或居民自組織來開展,通過政府購買服務的方式實施,實際上剝奪了基層組織的機會,而這本應是密切基層組織與居民關系的重要渠道ƒ。三是組織居民興趣活動。這類主要是社區內生性的居民自組織,比如廣場舞隊、合唱隊、圍棋小組等,實際上其組織化程度很低,人員流動性比較高,以組織形式參與到社區治理中的比較少,基本上還是骨干成員以個人身份參與為主。所以,總體來看社會組織在社區治理中發揮的實際效果是比較有限的,至少并不像外界想象和其宣傳的那樣理想。用杭州H社區書記的話表述就是“有了社會組織,我社區還是這么忙”

    實踐中一些社會組織本質上更是一個經營社會事務或社會服務的市場組織,市場性遠大于其社會性。社會組織更像懸浮在社區的一層油,游離在社區治理實踐之外,無論是促進社區整合、推動社區建設,還是解決社區治理的實際問題,作用都微乎其微。社會組織本質上這一點不改變,社會組織很難作為一支積極力量為社區治理發揮作用。

    (二)業主自治的困境

    業委會是另外一個新興的治理主體。隨著住房市場化,越來越多市民擁有了具有獨立產權的房子,住進了商品房小區,成立業主委員會,引入物業管理公司,實施小區業主自治。然而,調研時接觸到有關業委會的信息多是“負面”的。主要有以下幾種情況:一是業主難以有效監督業委會,業委會陷入利益紛爭。南京C社區某高檔商品房小區(當地房價最早突破4/平方米的小區)連續幾屆業委會陷入派系斗爭,往往是前任業委會被指集體腐敗,不僅貪污小區公共收益,而且與物業公司存在利益輸送,所有業委會成員都被免受物業費和停車費。近年來新交付的住宅小區大多擁有數千萬甚至上億元的專項維修資金,每年公共部位經營收益動輒數百萬上千萬,利益巨大,分散的業主如何有效監督業委會已成為極為迫切的治理難題。二是業委會與社區基層組織不能形成良性的協同治理關系。南京C社區業委會極其強勢,不配合居委會工作,以小區屬業主所有為由,對居委會在小區內的各種活動處處設卡(比如不允許居委會掛宣傳橫幅,舉辦活動需要找業委會申請場地等),用社區書記的話說“業委會凌駕于居委會之上,不接受居委會指導”,這位書記甚至反復強調業委會不能跟居委會并列,二者不是平等的關系。不過總體看來,還是居委會主導作用明顯,南京H社區的情況相對較少,業主也好,業委會也好,還是認為應該在居委會領導支持下開展工作,從實際來看,居委會在協調業委會與物業的關系,以及當業主自治陷入困境后出來善后,支撐困局,都發揮著關鍵作用。三是業委會與物業公司普遍存在對立情況。從調研情況來看,業委會與物業的具體互動關系各地有較大差異,但大多數小區業委會與物業關系比較對立,不少業委會認為他們天然是監督物業的。雖然從法律關系上看二者是平等的合約主體,實際上要么物業因業委會組織性不強而強勢,要么業委會組織性太強而影響物業正常運轉,其后果都是影響小區物業管理質量,以致近年來各地物業糾紛頻發并出現剛性化趨勢。今年在佛山和杭州連續遇到兩位新上任的業委會主任,在經過多年亂局之后,兩位主任都認為業委會與物業的關系是合作與監督的關系,既要監督更要合作,堅決不能變成對立關系。

    至于其他有可能成為多元力量的,各地政府也在積極倡導和推動的,主要是轄區單位了,尤其是機關事業單位和國有性質的企業。實踐中常見的提法叫做“社區共建”,尤以黨建推動為多,比如佛山的“1+N+X”的“區域化黨建”模式。轄區單位參與社區共建,主要還是希望激活他們擁有的優勢資源,為社區提供必要的支持。所以,單位對共建的實質性參與其實并不多,開放活動場地、支持活動經費、派人參與社區活動(比如醫院的義診)等為主,也就是物質支持和聯合辦活動為主。一定程度上有助于增加社區的治理資源,但指望通過共建,讓單位實質性地解決社區治理中的基本問題,不太現實。

    三、主輔結構及其形成

    (一)主輔結構

    實踐經驗表明,至少在當下的社區治理中,社會組織和業主自治組織等多元主體發揮的作用還比較有限,他們的作用與社區黨組織和居委會完全不能等量齊觀。基層組織在社區治理中的主體地位和主導作用依然不可動搖。這些多元力量充其量可以在社區治理中發揮補充作用,顯然夠不上與基層組織并駕齊驅的地位。在這個意義上,所謂的多元共治就仍然主要是一種規范性、應然性的理論期待,遠未變成一種現實。多元共治在社區治理實踐中呈現的依然是,基層組織為主、其他社會力量發揮程度不等的輔助作用的主輔結合的基本格局。

    在眾多輔助性力量中,與基層組織互動最密切、參與社區治理最積極有效的,其實是另外一股尚未組織化的社會力量,這就是社區干部最常提到的“居民骨干”“積極分子”。如果將社區比作國家延伸到社會中的特殊的手或腿,那么這些積極分子便是社區基層組織彌散在居民中間的特殊的手或腿(眼睛或耳朵)。社區治理最活躍最有行動能力的是基層組織與積極分子組成的這樣一個“主輔結構”。由積極分子構成的社區輔助力量,實際上也是業委會和社區內生型社會組織的主要組成力量。透過外在的組織形式而更多關注行動主體,便可以更準確的把握這些社會力量本身的作用機制,而不糾結于業委會、樓組長等外在符號。在這個意義上,筆者以為,我國社區治理獨特的治理結構是主輔結構。主輔結構的概括不諱言各治理主體在治理實踐中的地位與作用是非均質、不平衡的,籠統地用價值色彩明顯的“平等”并不能揭示這一點,這正是“多元共治”理論應用到中國實踐的內在困境。在既有的研究中,作為社區治理主要輔助力量的積極分子,一直處于“關注有余,解釋不足”的狀況。受理論范式的局限,研究者大多將這些人視為居民參與中的特殊情況,有的還會將其視為居民參與不足的表現,畢竟這個群體年齡偏大數量有限。相比之下,研究者的學術興趣和關注重點,都放在了社會組織、維權精英等“新興”力量上去了,以至于后者任何一點行為都會被進行不適當的過度解讀。

    主導性的社區基層組織+輔助性的社會力量這樣一個基本結構由來已久。單位制時代,居委會實際上就是靠兼職的居委會干部與社區積極分子支撐起來的。上世紀八九十年代,這種狀況并沒有發生根本改變,雖然居委會的專職化程度在提高,有的城市出現了專職居干,但數量很少,許多工作依然需要積極分子們的參與。佛山調研時,一位剛退休的居委會主任回憶說,那時候居委會就她一個主任是專職的,工作離不開積極分子們的幫助,計劃生育、收取衛生費、糾紛調解等等,積極分子們幾乎介入到居委會的全部工作當中[②]。如今,社區制日益成熟,居委會已經完全實現專職化,社工人數也空前增加。盡管如此,社區工作還是離不開積極分子們的參與。當然,如今的參與程度與以往相比已經不能同日而語,一方面社區工作中的專業化技術化程度提高,需要專職社工來做,另一方面積極分子群體本身的角色意識也發生了變化,他們更多的愿意參與那些社會性的事務,而遠離行政色彩明顯的事務。積極分子的“積極”程度要比以前弱了很多。

    (二)主輔結構的形成

    積極分子之所以能夠一直成為社區基層組織主要的輔助力量,是因為社會始終具有內生出這個群體的機制。社區中總是有一些性格比較外向,為人比較熱情,愛操心愛管閑事的人,而且,這個群體集中在剛退休,子女尚未結婚或者婚后尚未生育或者第三代已經長大的老人,也就是家庭負擔比較輕、時間充裕,其中一些人愿意通過參與公共事務打發時間。相應的,其實大多數普通居民對公共事務天然的不太關心,上班族早出晚歸,對社區依賴性很小,自不必說,即使大多數老人,也更愿意輕輕松松過自己的生活。實際上,正是在退休后,個人與社區的關聯度要比工作期間大很多,年紀大了,生活半徑也會縮小,對社區生活的依賴性也增加了,對社區宜居狀況也更加敏感更加在意,對社區管理的要求也提高了。正是在這個意義上,社區積極分子并不一定屬于社區精英。博克斯將公民分為“搭便車的人”、“積極分子”進而“看門人”三種,認為社區中大部分居民屬于“看門人”或“搭便車的人”,真正需要發揮的是“積極分子”中的精英力量[11]。國內有些研究也認為社區自治應發揮精英的主導作用[12]。這其實誤解了社區積極分子的真實構成和作用機制。作為輔助性力量,積極分子主要是那些與社區利益關聯度高又具有一定個人稟賦的群體,相比之下,社區精英倒不一定真正愿意積極參與社區事務,因為精英在社區之外獲取利益和滿足需求的能力更高,他們“用腳投票”的能力也更高,換言之,社區精英更容易通過搬離治理差的社區而獲得更好的居住條件,這在客觀上表現為居住區的“過濾”現象。總而言之,與社區關聯度緊密是基礎和前提,個人秉性則決定了這個群體數量不會太多,但可以發掘、培育和壯大,可以再生產,也即可以始終維持一定的數量。于是,基層組織與積極分子一起,構成了社區治理相對比較穩定的主輔結構。

    主輔結構的自我維持與再生產機制實際上比較簡單,主要依靠三種方式:一是基層社工尤其是社區干部與積極分子之間的情面關聯,包括經常性的慰問關心,優先回應他們的訴求等,一般來說主要干部在社區工作時間越久,其與積極分子之間積累的情面關聯就越厚重,能夠動員的積極分子數量也就越多。需要指出的是,這其中并不存在庇護關系,因為積極分子的參與是可退出的。二是社區參與本身所提供的社會性報酬和自我實現體驗。社會性報酬和自我實現體驗是相輔相成的,很難完全區分開。對一些剛退休而突然閑下來的人來說,通過參與社區公共事務,既能充實閑暇時間,而且可以在參與過程中獲得基層組織、普通居民的認同、肯定,這是一種自我價值的社會性確認,是非常重要的參與動力來源,這其中不排除存在部分志愿者精神的內在激勵。三是一定數量的利益回饋。社區資源本就有限,能夠用來激勵積極分子的啟示數量并不多,最常見的是主要節日的物質慰問和少量補貼,此外也包括社區協調來的義診、保健講座、免費電影、演出等機會,這些也可以優先安排給積極分子。

    四、主輔協作的運作邏輯

    社區是國家與社會交界的場域,越來越多的學者體認到,社區治理中國家與社會并非二元對立的關系,而是呈現“粘連”等內在關聯[13]。這種混合狀態正是社區治理的獨特性質,其中所體現的正是主輔結構協作治理的邏輯。盡管社區基層組織一直存在嚴重的行政化問題,但在具體的治理實踐中,尤其是需要與居民直接打交道的工作中,完全行政化的運作是非常罕見且不經濟的。基層組織會利用其在日常工作中積累的非正式資源達成治理目標,同時,作為社會本身一部分的積極分子也會利用其獨特優勢發揮輔助性作用。

    首先是作為基層組織的信息媒介。社區是國家延伸到社會中的神經末梢,一方面要為國家治理需要提供某些方面的基礎信息,比如社區要承擔的人口普查、經濟普查等周期性的戰略性數據采集,以及常規性的流動人口、計劃生育等信息采集,這類信息變動性強,社區更有能力及時獲取,還有一類就是特殊需要的信息采集。比如杭州迎接G20峰會期間社區就做了很多特殊數據的采集工作,包括排查瓶裝煤氣、空置房等,這些數據可能在國家常規治理中必要性不高,但在特殊時期會有特殊需要。L社區書記說,社區在采集基礎信息方面的優勢得天獨厚,以排查瓶裝煤氣為例,職能部門和燃氣公司都做不了,社區只用一周時間就完成了80%,而且準確性極高。另一方面,社區要及時將社情民意收集起來,或作為社區工作的參考,以回應居民訴求,提高社會管理能力,或向上匯報,這是國家治理必不可少的基礎能力。在上述兩個方面,積極分子都發揮著不可或缺的作用。積極分子彌散在居民中間,本身就是居民。在社工職業化以后,社工幾乎都不是本社區居民,且行政任務繁重,也影響了他們入戶走訪的頻率,這時就更加需要積極分子能夠及時反映社區情況了。小區哪里堆了垃圾,樓棟里哪家又換了新租客,或者有什么搬進搬出,居民又對社區工作有什么議論、意見、要求,等等,都可以由積極分子傳遞到社區。除了“上傳”,還要“下達”。上面和社區有什么工作部署,積極分子們可以幫忙發發通知,告知居民,并利用與居民聊天、跳舞等各種時機進行宣傳。信息媒介也就是常說的“橋梁”作用。缺乏這個橋梁,社區對社情民意的靈敏度要大為弱化,而且也會因為缺少積極分子這種社會性力量的“潤物細無聲”一樣的“幫腔”,很多工作會更加被動。值得注意的是,在絕大多數居民社區參與意愿和行動比較低的情況下,積極分子其實發揮了重要的“替代性參與”功能,即他們代替居民傳遞訴求,某種意義上可視為一種間接參與或媒介式參與。正是這個媒介的存在,可以使基層組織面對一個普遍冷漠的居民群體能夠保持基本的信息靈敏度。這種媒介式參與與基層干部主動入戶走訪的“逆向政治參與”一起[14],構成了對居民直接參與不足的有效補充。

    其次,積極分子要發揮應付性作用。所謂應付性作用,就是幫助基層組織完成上級要求的一些需要居民參與的活動。比如,哪里有個什么健康講座,或者什么宣講,每個社區都會被分配一定的參與任務,這時就要找幾個積極分子去湊人數。同樣,社區活動也是如此,一方面舉辦活動要靠積極分子,參與活動實際上也是靠他們。其實,有些活動本身也算一種福利,讓積極分子參加也是對他們的一種回報,比如義診、企業宣傳(會有禮品發放)等。許多活動沒有積極分子帶動,普通居民的參與效果會更差。畢竟,活動現場先由積極分子們把場面撐起來,其他居民也會有個從眾心理,扎堆效應。由于這方面的事情大多是為了應付上級任務,或者為了對外展示,實質意義不一定很大,所以可稱之為應付性的。讓積極分子幫忙應付是要欠人情的,欠人情自然是要還的。

    再次,還有一類屬于特殊性作用。特別是在遇到政治任務時,包括重大活動和應對重大公共事件(防非典、登革熱等公共衛生事件)等,積極分子們會被動員起來,做志愿者,協助社區完成任務。這類事件往往時間比較集中,需要緊急動員,需要居民參與,而且參與越廣泛越好。實際上,普通居民的參與人情并不一定因為這是政治任務就會特別提高,事不關己者還是多數。所以,積極分子就成為社區動員的主要力量。此時,一些平時不是太積極但是又比普通居民熱情稍高的準積極分子們,就會在社區動員和其他積極分子帶動下,被激活。一來二去的,其中一些準積極分子就變成了積極分子,補充進社區的輔助性力量中來。

    綜上所述,積極分子們體現著他們對社區的輔助性作用。作為主導力量的基層組織,則一方面要完成行政服務和行政任務,另一方面要開展社區服務,進行社會管理,當他們可以使用的正式性的治理資源不足時,或者使用非正式手段更有效時,積極分子們就會被動員起來。二者相輔相成,相互協同,共同完成社區治理。

    結語與討論

    我國城市社區治理并未出現理想意義上的多元共治格局,無論是被寄予厚望的社會組織還是業主自治,目前力量都還比較弱,在社區治理中發揮的實質效果有限。在多元力量不足的情況下,社區治理中一直存在一個相對穩定的以基層組織與積極分子等社會性力量相結合的治理結構,基層組織發揮主導性作用,積極分子等社會性力量發揮輔助性力量,主輔力量的協作治理成為社區治理的基本特點。“主輔結構”的概括比“多元共治”范式更能準確揭示社區治理主體的實然關系。“多元共治”范式預設了多元主體的平等地位,具有明顯的規范性和應然性色彩,而且容易造成對社區治理主體的模糊化認識。正如有研究指出的那樣,這種源自西方社會的治理理論并不適用于解釋中國政治社會語境下的治理實踐,其中比較關鍵的就是正確認識基層組織的地位與作用。必須承認,包括黨組織在內的基層組織在社區治理中發揮著“穩定的社會和政治生活軸心”的作用[15],這不僅是一種應然要求,更是實然樣態。但是,基層組織的主導性并非孤立的發揮作用,而是輔之以輔助性力量的,這在社區治理中就是以積極分子為代表的社會性力量。盡管已經有研究注意到積極分子在社區治理中的作用[16],但均沒有將其上升到一般層次,作為社區治理基本結構的重要組成部分,并將其歸結和提煉為我國社區治理的基本經驗。本文提出“主輔結構”概念并對其做了初步闡釋,試圖為恰切地認識本土社區治理實踐提供一個視角。

    主輔結構的形成與中國共產黨的治理傳統是緊密相關的,從某種意義上說這是執政黨群眾動員模式的產物。群眾動員是群眾路線的重要組成部分,無論是革命年代還是單位制時代,群眾動員都很好的起到了效果,盡管隨著政治社會條件的變遷,群眾動員的具體方式也發生了轉變,但將群眾動員起來支持和參與黨和政府工作的傳統一直被堅持下來。其實與革命年代和單位時代的政治運動相比,基層群眾動員發生的更根本性變革不在于動員方式,而在于動員群體和目標的變化。在常規治理工作中,群眾動員無需直接地、大范圍地動員全部居民參與,而是主要針對少數具備一定素質與能力的群體,當下的群眾動員更是受動員對象本身的參與意愿影響,被動員起來的積極分子們參與的工作也局限于信息傳遞和簡單的基礎性工作,他們的輔助性作用實際上是在不斷弱化的。更值得注意的一個現象,或者說主輔協作治理的困境是,隨著社會分化向深度推進,社會異質性增加,積極分子們與普通居民的關聯度是在降低的,他們對居民差異化訴求的敏感度也在相應下降。這就意味著他們在基層組織和普通居民之間的媒介作用在減弱,這會加劇參與度低的普通居民與社區的疏離,也會降低基層組織對基層社會的信息收集能力。在這個意義上,近年來日益強化的網格化管理要求基層社工主動深入居民當中就顯得更為必要了。

    主輔協作的長效機制可能在于通過發展更多內生型社會組織將分散的居民組織起來。異質化的城市居民會更加傾向于通過趣緣群體結合起來,其差異化需求可能會表現得非常細致,比如一個社區內可能出現多個廣場舞組織。這些群眾性組織既是滿足居民需求的重要方式,也是培養和發掘社區積極分子的重要平臺。其差異化的組織目標和組織方式也能一定程度上反應社會本身的異質性與豐富性,基層組織可以通過它們更好地掌握社區信息并發掘積極分子等輔助性力量。要更好地發揮居民自組織的作用,除了予以資源支持外,更重要的是保持其“從群眾中來到群眾中去”的靈活性和簡約性, 過度推動其進行正規化建設甚至去登記注冊可能無助于保持其獨特優勢。

    社區治理需要主輔結構有效發揮其協作作用,既要加強基層組織建設,也要構建壯大輔助性力量的長效機制。認識到這一點,將有助于我們探索出真正基于國情的社區治理模式。

    注釋

    本文所用社區案例均來自筆者的田野調查,主要涉及南京、佛山、黃岡、杭州等地多個社區,調研時間分別為20157月、20163月、20165月和20167月,具體社區名稱和人名均按照學術慣例做了技術處理。

    ‚托馬斯·海貝勒等指出,中國社區的參與形式與西方社會不同,西方參與理論也因為預設了“自愿性”和“政治性”而很難解釋中國人的參與行為。參見托馬斯·海貝勒、君特·舒耕德著:《從群眾到公民——中國的政治參與》,張文紅譯,中央編譯出版社2009年版,第10-11頁。

    ƒ杭州H社區書記說“這些活動社區也能搞,就是花點錢花點精力,他們搞了也沒什么意義,解決不了實際問題”,Z社區書記認為“(這些活動)交給我們來搞比他們搞的還好,花錢也更少。現在變成我社區來配合他們搞,還要幫他們找人參與”。

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    [①] 本文為教育部人文社會科學研究青年項目《多元共治視角下城市社區物業糾紛化解機制研究》的階段性成果。


    [②] 時至今日,那位老主任還跟當時的積極分子們保持著深厚的私人情誼,生病了會去探望,有人去世還要去吊唁。


    本文發表于《湖湘論壇》2019年第1期

  • 責任編輯:王德福
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