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  • 賀雪峰:貧窮的村集體不能承擔村治之責
  •  2018-08-11 08:58:53   作者:賀雪峰   來源:   點擊:0   評論:0
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    農村基層組織建設的好壞關涉三農問題能否平穩解決,以及中國現代化能否有一個穩定的農村根基。基礎不牢,地動山搖。當前農村基層組織建設存在著極大的問題,如何建設好基層組織是一個需要認真思考的問題。

    農村基層組織建設一般是黨建的部分,因為最為重要的基層組織就是基層黨組織,村黨支部。因此,中組部和各個省市自治區委組織部都有一個重要職能,即抓基層黨建,湖北省甚至要求全省村一級組織每年要有五萬元的集體收入,以加強基層組織戰斗力。同時,農村基層組織顯然也并非組織部門一家的事情,而是涉及到各個方面,建設農村基層組織必須多管齊下,共同努力。

     

    一、

    分田到戶以后,尤其是1990年代以來,農村基層組織建設出現了越來越多的問題。取消農業稅前,在全國絕大部分農村地區村兩委干部的主要工作是收糧派款、計劃生育,因為農民負擔比較重,又缺少從農民那里低成本收取農業稅費的辦法,收糧派款成為“天下第一難事”。農民負擔日益沉重,干群關系日益緊張。同時,因為有必須完成收取稅費的任務,農村基層組織不得不與農民“打成一片”,在與農民的日常接觸中,不僅真正了解農民的疾苦,而且農民會以干部能否解決這些疾苦作為交納稅費的討價還價的籌碼,基層組織因此就不能無視這些疾苦,就不能不想方設法解決這些疾苦。為解決農民生產生活中存在著的各式各樣的疾苦(生產生活的不便,公共品的不足),村干部借向農民收取農業稅費的機會,收取用于農業生產共同事務的“共同生產費”,并有能力組織農民的“義務工”和“積累工”進行公共工程和公益事業建設,農民基本生產生活服務得到了滿足。因此,在取消農業稅前,雖然總體上三農形勢惡化,干群關系緊張,但基層組織仍然具有戰斗力,仍然是積極進取的,仍然可以組織農民進行共同生產建設,仍然有能力和動力為農民提供生產和生活的服務。這個時期的基層組織建設可謂喜憂參半。若從完成計劃生育等國家任務的角度看,農村基層組織是相當有戰斗力的。

    取消農業稅后,國家不僅不再向農民收取稅費,而且有越來越多向農村的轉移支付。進行農村稅費改革和隨后進行鄉村體制綜合改革,對取消農業稅前的形勢進行了較為嚴峻的估計,更多看到了干群關系緊張的方面,認為是農民負擔太重引起三農形勢的惡化。剛開始進行農村稅費改革是減輕和規范農民負擔,只是雖然減輕和規范了農民負擔,農村稅費卻仍然難收,干群關系仍然緊張,中央決定取消農業稅。中央的認識是,取消了農業稅以及各種附著在農業稅上的費用以及“兩工”,也就不再有農民負擔了,也就不再存在因為向農民收取稅費而引發沖突,從而也就徹底解決了干群關系緊張的源頭。三農問題的惡化也就終于可以制止了。

    取消農業稅徹底改變了數千年來國家與農民的關系。進入21世紀開始農村稅費改革,從減輕和規范農民負擔到取消農業稅是個歷史性的變化。之所以要取消農業稅,是因為減輕和規范了農民負擔仍然無法緩解干群矛盾,制止三農形勢的惡化,因此不得不取消農業稅。問題是,為何過去數千年農業稅都存在而農村社會卻仍然可以維持相當長時期的穩定?當然,到了2000年,中國已經是一個高度工商業化的社會了,取消農業稅的條件已經具備了。

    取消農業稅時,所有眼光與目標是緩解干群矛盾,制止三農形勢惡化。按一般預期一旦取消了農業稅及附著在農業稅上的各種收費,鄉村干部幾乎不再與農民有發生沖突的機會,因此一定可以大幅度緩解干群關系。同時,中央認為,之所以取消農業稅前干群關系緊張,也是因為鄉村干部惡意向農民攤派,導致農民負擔過重,鄉村干部無好人。現在不再要向農民收取農業稅費了,也就不再需要國家養活龐大的基層干部隊伍了。取消了農業稅,國家也養不活龐大的基層干部了。因此開始推進鄉村體制綜合改革,取消村民組長,合村并組,撤鄉并鎮,減少村干部,精簡鄉鎮機構,甚至將“七站八所”推向市場(如湖北省鄉鎮事業單位的“以錢養事”改革),基層組織不再向農民收取稅費,同時也退出農民共同生產和公共生活事務。

    問題是,取消農業稅后一家一戶小農根本無法解決生產生活中的各種共同生產和公共生活事務,農業生產秩序和農民生活秩序因為基層組織的退出而更加無序。典型表現是湖北種水稻的農民,之前靠大中水利設施由集體組織進行低成本灌溉,取消農業稅后只能依靠一家一戶打井灌溉。農村社會陷入自發狀態。基層組織最多只相當于維持會。單家獨戶小農無法解決生產生活中的公共事務,上訪要求基層組織來解決問題,基層組織既無動力也無能力介入到農戶生產生活事務中來。所謂無動力,是說基層組織工作好壞與能否解決農戶生產生活事務沒有關系了。過去不解決農戶的問題,農戶拒絕繳納稅費,現在不收農業稅了,農民的生產生活與基層組織有何關系?且過去收農業稅是一票否決的硬任務,基層組織必須完成,現在沒有這個一票否決了,基層組織何必去做那些一家一戶做不了、做不好的麻煩事?所謂無能力,即當前農村基層組織幾乎沒有任何資源,雖然農村土地是集體所有的,但當前的農地制度一直在強化農戶承包經營權而虛化集體所有權,集體所有權完全沒有利益也沒有權力,基層組織就是想為村民辦事也相當困難。更何況,農村稅費改革期間,中央要求地方停止向農民清欠(停止清收農業稅費尾欠),鎖定村級債務。這個停止清欠和鎖定債務本來只是策略性的暫停,結果到了十年以后的現在仍然停在那里不動。停止清欠就意味著過去積極完成稅費任務的農戶吃了虧,而消極拖欠稅費任務的農戶占了便宜,如此一來搞亂了農村基本的權利義務關系,支持基層組織的群眾吃虧,老實人吃虧,而反對基層組織的群眾和狡猾人得了好處。聽干部的話,跟黨走,反而錯了。這樣一來,基層組織的基本群眾隊伍就出現了問題。更嚴重的是,鎖定村級債務,其中相當部分村級債務是向村民借的,十多年過去,不僅不還利息,而且還不還本。過去集體所欠一萬元現在還是一萬元的帳,還是沒有還。現在的一萬元還是十多年前的一萬元?而且仍然沒有還的計劃,有些村民現在已經老了,快要死了,甚至死了還沒有還上。一個村有幾十戶這樣的借債給集體卻被國家鎖定而被虧欠的農戶,這些農戶就一定會憤怒極了,就一定要借每一件基層組織主持的公共事務來當釘子戶,來反對反抗。這種反對反抗是有效的。因此,基層組織想要做事,即使有資源,他們也沒有群眾,而且還有堅決的反對者,如何做的成事情?

     

    二、

    取消農業稅前,農村基層組織為了完成一票否決的稅費收取任務而較為積極主動地介入到農民的生產生活事務中,村莊各個方面都有基層組織辛勤“耕耘”的身影,基層組織與農戶是“打成一片”的。取消農業稅后,基層組織既無能力也無動力與農民“打成一片”,而且是相互脫節,互不關心的。現在的問題是,離開基層組織,單家獨戶小農能否自發解決生產生活中的各種事務,以及這種自發力量會引導中國農村向哪里去?農村無序力量的擴張將不僅會留下一個農村的亂攤子,而且一定會嚴重損害中國現代化的根基。

    取消農業稅后,基層組織退出農戶生產生活諸環節的事務,農村社會的無序化傾向快速發展。取消農業稅后,三農問題并未立即解決,而是換了一種形式表現出來。首先表現出來的是農業共同生產方面的問題,農民為了灌溉而到上級上訪,要求國家解決他們一家一戶解決不了的問題。之前依靠基層組織收取農業稅費來由集體贍養五保戶,現在不再收取稅費了,國家就得承擔五保戶的贍養。正好中央財政有錢,因此開始向農村轉移支付,到了現在,國家每年財政支農資金早已超過了萬億。

    取消農業稅之前乃至數千年以來農村社會都是相對自治的,更是相對自給的,國家很少向農村轉移支付,而是從農村收取稅費的,現在,不僅不收稅費,而且向農村大量轉移支付。國家轉移給農村的錢用在什么地方?什么地方最需要就用在什么地方。但既然是白來的錢,就一定是什么地方都需要了,難道還會有人嫌錢多了?因此,僅僅憑借需要是不夠的,而且要看誰能表達出需要,表達出什么需要。因此,取消農業稅后,中國出現了表達—回應型的國家資源下鄉:農民在哪些方面有強烈呼吁,國家就在哪些方面增加下鄉資源,哪些人有能力發出強烈呼吁,哪些人就獲得更多資源。通過上訪來獲得國家資源是一種好的辦法,因此有了越來越多的“求援式上訪”乃至“謀利型上訪”。

    這樣一來,國家向農村社會轉移資源就漸失自主性,而變成了救急救火,變成了“會哭的孩子有奶吃”的“奶”了。為了有“奶”吃,各種力量競相使出渾身解數來爭取,既有通過私人關系“爭資跑項”,也有通過上訪“維權”來謀取利益。大量上訪云集北京,維穩就成為問題。落實在基層組織建設上,過去必須完成“一票否決”的稅費任務和計劃生育任務到了現在變成基層組織如何維持農村穩定,減少到北京的上訪,“不出事”成為基層組織的目標。相對“收糧派款”“不出事”,顯然是一種消極的策略,而以國家資源來無原則地安撫上訪,就進一步顛倒了權利義務關系,就必然要出更多的事情。

    農民上訪及農村中出現的生產生活失序,中央當然不滿意,要求地方想方設法解決之。在基層組織既無能力又無動力的情況下面,中央和地方強調進一步改善為農民服務的態度和暢通農民反映問題的渠道,并在難以甄別問題的情況下面,形成壓力型的要求基層解決問題的制度。基層也就只能將有限的資源用來滅火。與暢通農民上訪渠道完全一致的是各地設立市長縣長熱線和信箱,任何事情甚至夫妻矛盾也可以通過市長信箱熱線要求政府解決,結果是,下雨排澇,干部親自沖在第一線排澇,農民卻坐在一邊打麻將,還埋怨干部排澇不及時,將自己的莊稼淹死了。農民沒有了任何的義務,農村缺少了關于權利義務相匹配的規矩,國家只是想解決一件一件由農民反映上來的事務,卻沒有真正讓基層組織發揮作用,形成基層自主解決事務的能力的戰略與策略。結果是,國家將有限資源來應對解決一件一件具體事務過程中形成了基層權責錯位,農民刁民化或刁民代替農民,無論多少國家資源都無法解決基層治理問題。

     

    三、

    基層組織既無意愿也無能力回應農民生產生活需求的一個典型是土地調整。取消農業稅后,農業生產的形勢發生了很大變化,其中,農戶一般都強烈希望能將之前相對細碎分散的地塊集中連片,從而形成連片經營。尤其是丘陵水稻種植區,若能連片,農民可以減少接近1/3的勞動力投入,降低1/4的生產成本。可以說,當前從事農業生產的農戶,最大的生產上的需求就是希望細碎土地連片經營。湖北沙洋縣試圖借土地確權來推進農戶土地連片,但村干部沒有積極性,原因是,將分散細碎的農民土地通過“劃片承包”以達到連片經營,要費極大功夫,尤其是當前中央土地政策強調穩定,強調賦予農戶更大的土地承包經營權,“劃片承包”就必須要讓每一個農戶滿意,只要有一戶不滿意,他們反對,巨量的“劃片承包”工作就等于白費。白費就不如不費。基層組織不能回應農民生產生活中的強烈需要,基層組織建設也當然就不可能有效果。反過來,如果政策支持基層自治,允許基層組織依據農民強烈的“劃片承包”訴求組織農戶調地,政策允許土地進行調整,有熱情的基層組織就可能回應農民“劃片承包”的要求,這樣的回應就會從農民那里得到熱烈支持,基層組織建設因為有能力回應農民生產生活的需要而可以建設得堅強有力,有了堅強有力的基層組織,農村就可能具有內生秩序的能力。

    也就是說,當前農村基層組織建設能否成功,核心也許是在農村基層經營制度的設計方面。如果農村基本經營制度設計只是強調農戶的承包經營權,而虛化土地集體所有權,則當前中國“人均一畝三分、戶均不過十畝”且地塊分散為七八上十處的小農是很難自主生成生產秩序的。反過來,如果落實村社集體所有權,讓集體所有權具有一定權能,則基層組織建設和村社內生秩序都會有希望。

    在湖北潛江調研時,潛江市經管局局長說,凡是有機動地的村莊,有集體資源的地方,村干部就有當頭,就有能力辦事,村民就有想頭,就有榮譽感,村級治理就好辦。沒有機動地的村莊,村級治理幾乎都是一塌胡涂。潛江市是江漢平原的一部分,村社集體缺少除了土地以外的資源。為什么有機動地和無機動地會對村級治理產生如此巨大鮮明的影響?道理其實很簡單,有一定機動地,比如10%的機動地,一個有2000畝耕地的村,集體就有200畝機動地,按當地地租行情,200畝機動地出租可以獲得10萬元集體收入。因為地租收入是穩定的,且租金數量也是公開的,村干部就不可能個人打這塊機動地收入的主意,這個機動地收入就可以用來逐年償還過去所欠集體債務,就可以用來回應農民生產生活中急需解決的公共事務,村民就有積極性通過村民代表會議來討論如何用好這筆集體收入,村干部也可以考慮如何用這筆收入來完成各種重要事務。

    總之,有了機動地租金的這筆穩定收入,村民自治就有了一定的經濟基礎,村社內生秩序就有了可能。手上沒有一把米,喚雞都不靈。村社集體有了一筆穩定的收入,就可以作一些建設,就有了凝聚力量形成共識的起點。過去黨建要求村莊集體通過辦企業來獲取集體收入,消滅空殼村,在當前市場經濟早已成為買方市場,所有人都在市場中尋找賺錢機會的情況,集體辦企業沒有任何優勢,反而因為市場存在巨大不確定性,村干部的道德風險無法克服,而出現集體辦一個企業跨一個的深刻教訓。相對說來,機動地的租金收入是相當穩定且公開的,不可能出現收入的銳減銳增,這筆收入也就成為了村社集體發展以及基層組織建設最為基本的經濟基礎。

    村社集體希望有機動地,還可以為村社集體新增人口提供土地,村社成員也就一定要關心集體的事業。看起來,村社集體留了10%的耕地沒有承包到戶,但每戶少10%的承包地,對其農業收入幾乎沒有影響,對其家庭收入更是沒有影響。反過來,因為村社集體有機動地及其收入,從而有能力回應農戶生產生活的需要,可以解決單家獨戶農戶無法解決的生產生活困難,而可以減少生產支出,增加收入。

    潛江市凡是集體有機動地的基層組織都建設得好,沒有機動地的基層組織都建設得不好,說明機動地對基層組織建設的極端重要性。問題是,《土地承包法》明確規定,村社集體所留機動地不得超過5%,后續中央政策更是一再明確村社集體不得留機動地,一直以來的農村政策都是強化農戶承包經營權而弱化村集體土地所有權,結果就是憲法第八條規定的“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營制度”被最近十多年的農村政策所消解,農村基層組織建設的制度基礎越來越薄弱,農村失去了內生秩序的能力,國家也因此陷入到進退兩難的困境。

    中國農村基層組織建設的最大優勢和重要基礎正是農村土地集體所有制。離開了集體所有制的土地制度,中國農村就可能不僅難以解決自身秩序問題而且農村問題必然會向城市轉移,中國現代化事業將因此受損。

    中國很大,不同地區的情況差異極大。國家沒有能力為每一個村莊的每一個農戶解決生產生活中的公共品供給問題,只有真正讓村莊具有主體性與主動性,他們有能力進行自我建設,國家資源的投入才是有效的。建設一個主動的、積極的基層組織是當前三農工作的當務之急,且這個建設的辦法很簡單,就是要讓村莊有10%的機動地,且要讓村社集體的土地所有權有所落實。不在村社集體所有權上做文章,而是以為只要讓單家獨戶的農民來自己應對農業生產和農村生活,來自由應對市場,就可以解決三農問題,就真是方向性的錯誤。當前的農村政策似乎正在犯這樣的方向性錯誤。

    2015年8月21日上午

  • 責任編輯:sn
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