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  • 賀雪峰:為什么說中國土地制度是全世界最先進的——答黃小虎先生
  •  2017-10-06 14:26:48   作者:賀雪峰   來源:   點擊:0   評論:0
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  • 賀雪峰:為什么說中國土地制度是全世界最先進的

    ——答黃小虎先生


    很高興讀到黃小虎先生所寫“漫議土地制度改革——賀雪峰文章引發的思考”,黃先生開篇寫道:“前不久,網絡上流傳賀雪峰教授的一篇文章,題目是‘論土地資源與土地價值’,對文章一些觀點,我不贊同或不完全贊同”,并因此成文。黃小虎先生長期從事土地制度研究,是土地研究領域的前輩,黃先生的認識在政學兩界和社會上都具有一定代表性,我因此愿意與黃先生做進一步的討論。

    黃先生的觀點概括起來就是“現行土地制度的主要弊端是不允許農民分享土地增值收益”,其中最主要的體現在兩個方面:一是征地按原用途補償的規定,二是不允許集體建設用地進入市場的規定。我們重點討論黃先生所講的這個主要弊端。

    一、

    先來看一看黃先生關于征地制度方面的討論。黃先生說:“在計劃經濟時期,我們的農村工作存在很多問題”,“但當時征地的制度安排,總體上看還是比較成功的。在征地過程中,城鄉關系、干群關系、黨與農民的關系是和諧的”。“那時候,黨和政府明確規定,不落實對農村、農民的補償,不解決好失地農民的安置問題,不得征地。這里很關鍵的一點,是對失地農民的安置”,對于失地農民,“政府就要負責把相關的勞動力安排到城市的企事業單位工作,并解決他們的城市戶口問題”。“因此,農民普遍支持甚至盼望國家征地”。“在這里起作用的是利益共享機制,被征地農民實實在在地分享到了工業化、城市化的成果”。

    黃先生認為,征地制度出現問題,“主要出在發展社會主義市場經濟以后”,“政府沒有強行安置失地農民就業的權力了”,“計劃經濟條件下的利益共享機制在市場經濟里不靈了”,“最后定下來的原則是按農地的原用途補償”。問題是完全失地的農民“拿到的補償不要說融入城市,連生存都成問題。因此,農民的不滿、反抗就日漸多起來了”。隨著城市建設的加速,征地范圍的擴大,“按原用途補償引發的矛盾沖突更加尖銳、激烈,已經成為帶有全局性的焦點、熱點問題”。

    黃小虎先生問道:“到底是我們的農民變壞了,還是我們的制度、政策出了問題?我看,農民中確有極少數害群之馬,但對于普遍存在的社會現象,主要還是要從制度、政策上尋找原因?”

    黃小虎先生認為,“我國農民至今仍然較多具有勞動力與生產資料直接結合的性質,屬于個體勞動者”,應當分享到所征收土地“漲價”的利益,“按原有用途補償就是一種倒退”,“主張讓被征地農民分享土地增值,并不是主張把土地漲價收益都歸他們”,“但原則應該明確是分享,而不是任何一方獨享,主張土地漲價歸政府,恐怕是過于片面了”。

    概括一下黃小虎先生關于當前征地制度的意見就是:按原用途補償導致農民無法分享土地漲價的增值收益,從而造成失地農民的生存困難,失地農民因此激烈反抗。當前土地漲價歸政府的征地制度以及按土地原用途給予補償的法律規定是錯誤的,必須修改。

    我們來討論三個問題,第一,按原用途補償有什么錯?第二,農民如何分享土地增值收益?第三,為什么會發生征地沖突?

    正如黃小虎先生所說,建立社會主義市場經濟體制以后,再按計劃經濟時代勞動力安置辦法解決失地農民問題顯然是不可行了,怎么辦?1998年修訂的《土地管理法》第47條規定:“征收土地的,按照被征收土地的原有用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費,安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費”。“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍”,“國務院根據社會經濟發展水平,在特殊情況下,可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準”。

    正是當前中國農村土地具有生產資料性質,農民失地了,就失去了生產資料,國家就應對失地農民進行安置。問題是,計劃經濟解體以后,國家不可能再對勞動力進行計劃安置,實際上,農民也不愿意再按計劃安置勞動力了,因為市場經濟條件下面,到處都有務工經商的機會,當前農村真正仍然與土地結合在一起的勞動力,大多都是缺少進城務工經商能力的中老年人,而當前土地征收重點區域的城郊農村,甚至中老年農民也很少種地了。征地時,主要不再是給失地農民安排工作——工作機會本來就市場化了,大學畢業也要自找工作——而是給予貨幣補償,就幾乎是唯一的選擇了。

    現在的問題是,貨幣補償給多少才是合理的,才能讓失地農民不吃虧,或者說讓農民滿意。從農民角度來講,他們最希望征地時給予現金補償,因為農民具有強烈的變現期待,不過,給予現金補償,很快就會發生不理性消費的問題,因此國家很快就強調給予失地農民補償的重點不是現金,而是社會保障,并因此普遍設立了失地農民社會養老保險,以保證失地農民退休之后的基本收入來源。同時一些地區也在探索留地安置,即將國家征收的土地返回部分發展產業安置失地農民的就業。

    應該給予失地農民多少貨幣補償?其中一個辦法就是按土地原有用途給予補償,這個補償的要害不在于原有用途,而是補償的倍數。比如耕地補償,是按耕地產值給予不超過30倍的補償,按每畝耕地產值2000/年(注意,非利潤)*30倍,是6萬元,以6萬元來給農民補償,相對于種地來講,農民顯然是有利的,因為不用投入勞動和資源就可以一次性獲得未來30年的耕地上的全部農業產出,這是多么劃算的事情啊。問題是,給了農民現金補償,無論多少,農民都可能揮霍一空。因此國家開始強調要給予失地農民的社會保障,要開始探索留地安置方式,總之是在之前一次性現金補償基礎上給農民更多利益,更多元保障。最近10多年,全國各級地方政府都在探索進一步完善土地征收的辦法,其基本點都仍然是征地,然后補償。補償的資金越來越多,方式越來越多,但并沒有否定征地制度本身,也沒有否定按土地原用途進行補償的方式,這種打補丁是對征地制度的完善,而非否定。這與計劃經濟時期的勞動力安置辦法沒有什么不同,這個補償的來源正是農民分享到的土地增值收益。因此,黃小虎先生要否定征地制度,否定按土地原用途補償,不知理由何在?

    按黃小虎先生自己的說法:“按原用途補償引發的矛盾沖突更加尖銳、激烈,已經成為帶有全局性的焦點、熱點問題”,他認為,“對于普遍存在的社會現象,主要還是要從制度、政策上尋找原因”。黃小虎找到的制度原因就是征地制度不合理,按土地原用途補償不合理,應當讓農民分享土地增值收益。說透了就是,國家不應當征地,應當讓農民土地直接進入市場獲利。

    那么,我們就來看一看當前中國征地中為什么會出現沖突。

    一般來講,征地就會伴隨有拆遷,拆遷當然也要給予補償。拆遷補償的主要方式是按農戶家庭人口進行安置,比如三口之家安置100m2商品房,安置房價很低,基本上可以用拆遷補償款免費購買。當然,農戶若希望獲得現金補償也是可以的。無論是安置還是現金補償,因為城市商品房很昂貴,一套房子動輒上百萬元,拆遷利益遠比征地利益巨大,且征地補償相對標準化,土地按面積補償即可,而住房的新舊、大小、裝修及區位差異很大,如何補償就容易引起異議。

    實事求是地說,無論是征地還是拆遷,10多年前,地方政府給農民的補償相對較少,甚至當前中西部一些縣市級政府給農民的補償也不到位,不過,從全國總體情況來看,征地拆遷給予農民的補償已經相當高了,甚至已經遠遠超過國家標準,在全國普遍出現了征地拆遷致富的情況,也普遍出現了征地到哪里賭博公司就開到哪里的情況。因此,農民普遍是愿意征地拆遷的,這些年在全國農村調研,幾乎沒有聽說有農民反對征地拆遷的,倒是有不少地方出現了因為少數釘子戶坐地要價,地方政府因此改變規劃,不再征地拆遷,農民群體上訪要求政府來征地拆遷的情況。農民盼征地盼拆遷,這是一個常識。

    那么,為什么一方面農民盼征地盼拆遷,他們卻又當釘子戶不愿征地拆遷,甚至于似乎普遍出現了農民為征地拆遷而發生的上訪與群體性事件呢?很簡單,就是征地拆遷具有巨大利益,任何一個理性的人都想獲得這個利益。沒有人會認為國家征地拆遷補償給得多了,每一個農戶都可以找到要高價的理由與借口,一戶成功,就會戶戶效仿,一個地方的補償提高了,其他地方農戶也會要求提高,現在的補償提高了,過去的就要找補。尤其是在強調和諧拆遷不允許暴力強拆而項目要趕工程時,農民就愿意集結起來與地方政府博弈,農民完全可以為征地拆遷耗上幾年,而幾乎沒有地方項目建設耗得起幾年時間,因此,征地拆遷出現各種沖突也就不奇怪了。奇怪的是,雖然最近十幾年征地拆遷補償在大幅度提高,卻似乎并沒有因此減少征地拆遷產生的沖突,這說明,除了征地拆遷補償以外,人們對征地拆遷的利益預期也越來越高,試圖借征地拆遷來暴富的愿望也越來越強烈。坐地要價幾乎成為當前征地拆遷中的固疾。

    不征地拆遷,農民盼征地拆遷,真正要征地拆遷,農民就希望借土地和房屋不可移動來坐地要價。幾輩子才能碰上一次的機會,多要的補償甚至比一輩子賺的錢還多,不要不是傻嗎?這就是當前征地拆遷發生沖突的最基本原因,這也是幾乎所有有現實感的人的常識。征地拆遷不是因為農民被剝奪(或至少不主要是)而是必然會有的不同利益主體的利益博弈。

    更奇怪的事情是,盡管征地拆遷中出現了普遍的沖突,這些沖突與當前中國每年數百萬畝和千億甚至萬億計的征地拆遷補償相比,征地拆遷沖突卻始終保持在可控范圍。最近10多年是中國最快速城市化時期,城市化不僅包括人口城市化而且包括土地城市化。未來10多年時間將繼續是中國快速城市化時期,從而中國將繼續有大規模的征地拆遷,也就會繼續有因為征地拆遷而來的各方利益主體的利益博弈,表現為征地拆遷中的各種沖突。相對于空前絕后的當前階段的征地拆遷,及涉及到的巨大利益,當前征地拆遷中出現的這些沖突。實在不算嚴重。如果如此巨大規模的征地拆遷和利益分配中沒有發生沖突,那才真是不可思議。

    之所以在如此巨大規模的征地拆遷和利益分配中未出現不可控的沖突,源自兩個方面:一是總體來講,征地拆遷給了農民合理補償,農民是愿意征地拆遷的。二是與中國土地制度的性質有關,即中國農村土地是生產資料,不是財產,并且土地是進行用途管制的,農地只能農用。更重要的則是,經過新民主主義革命和社會主義改造,中國已經消滅了土地私有制,消滅了土地食利者階級,確立了“地盡其利、地利共享”和“漲價歸公”的社會主義土地制度原則。正是經歷了兩場革命,土地不是農民的私有財產,而是農民群眾的生產資料,是集體所有的生產資源,國家征收農民的土地就主要是進行勞動力安置,或以貨幣補償來替代勞動力安置。全國農民并不認為土地是私有的,也幾乎沒有農民認為他們應當占有土地非農使用的所有增值收益,農民才在征地補償高于農地農用收益時,盼征地盼拆遷。

    毫無疑問,當前中國土地制度對于中國現代化、城市化是巨大的優勢。中國之所以可以快速推進史無前例的城市化,以及可以建設良好的基礎設施,眾所周知的原因就是中國現行土地制度具有極大優越性。在未經過社會主義改造甚至未經歷過真正資產階級革命的國家,比如印度,現在建設基礎設施和擴張城市,就面臨著土地權力細碎,征地談判艱難,因為所有征地拆遷都會遇到封建性的土地私人所有者的索要高價,而土地房屋等不動產造成索要高價者的釘子戶優勢。印度經濟發展遠不如中國,其中一個眾所周知的重要原因就是未經過資產階級革命更未經歷社會主義改造的封建化的土地私有制所固化下來的強有力的土地食利者階級。

    中國快速發展,城市化快速推進,除了征地拆遷相對容易以外,還與土地非農使用增值收益的分配有關。中國是土地公有制國家,征地時按土地原有價值對農民進行補償,而非農使用尤其是用于城市商住,可以產生遠高于農業用途的價值。國家通過城市建設用地招拍掛來獲得建設用地的高價,賣地收入減去征地成本就成為地方政府俗稱的“土地財政”,地方政府“土地財政”收入主要用于建設城市基礎設施,良好的城市基礎設施是城市生產生活的潤滑劑,正是良好的城市基礎設施提高了城市生產生活效率,增加了城市吸引力,加快了城市發展,從而進一步推動了中國城市化。城市規模擴大,城市就要從近郊征收土地用于城市建設,征收土地就可以產生農地非農使用的增值收益,從而就產生了新的土地財政,土地財政建設基礎設施,良好的基礎設施提高了城市效率和吸引力。更多農村人口城市化,城市擴大又產生更多土地財政,從而形成了當前中國城市化中的良性循環,直到再過10多年中國城市化高潮結束。中國良好的城市基礎設施堪比西方發達國家就是得益于土地財政,而土地財政的前提又是中國獨特的經過兩次革命所形成的現行土地制度。正是這個意義上講,中國具有全世界最先進的土地制度。印度、拉美這些國家難發展,其中的制度缺陷是沒有中國這樣的先進土地制度。難道我說的不是事實?!

    因為消滅了土地私有制及附著在土地上的食利者階級,中國在快速推進工業化和城市化的進程中,就可以相對輕松地征地,就可以將農地非農使用的增值收益用作公共財政來建設良好的讓所有人都受益的基礎設施,從而也就真正可以做到“地盡其利、地利共享”,而這八個字恰是以孫中山先生為代表的資產階級民主革命領袖所夢寐以求而不得的。有人編童話,說美國修建高速公路,農民若不同意征地拆遷,高速公路就要繞道,但我們看到的美國高速公路都是直線而沒有到處拐彎。日本成田機場的釘子戶也不是所謂保衛私人權力,而是國內政治競爭的延伸。中國土地本來就是公有制的,任何人都沒有權利不同意土地征收。中國土地制度安排中之所以會有農地非農使用的增值收收益,也是有兩個原因:第一,工業化和城市化的推進,需要有土地承載,之前用于農業的土地因此變成了建設用地,建設用地具有遠高于農地的價值,這個價值來自于工業化和城市化,而不是土地本身,或者說,農地非農化的增值收益是城市化帶來的,這個利益與農地使用權人沒有關系。第二,國家為了保護耕地,實行嚴格的土地用途管制,國家通過土地用途管制來管理土地,保證建設用地的集約節約利用,保護耕地,具體辦法就是通過建設用地指標進行管理。國家在建設用地指標管理中通過保持建設用地指標的相對稀缺來讓建設用地具有高價,這個高價最終也進入到了地方政府土地財政收入中。

    簡單小結如下:

    進入20世紀以來,中國進入到史無前例的快速工業化和城市化化時期,未來10年仍將是中國快速城市化時期。城市化一方面是城市人口快速增長,一方面是城市建設面積擴大,就是人口城市化與土地城市化同時進行。因為中國土地制度是經過兩次革命所形成的,已經消滅了土地私有制,以及消滅了附著在土地上的食利者階級,而使得中國城市化進程中相對容易征地拆遷,以及國家有能力將農地非農使用增值收益通過土地財政的形式主要用于城市基礎設施征地,以及國家獲得大部分土地非農使用增值收益并主要用于城市基礎設施建設,就形成了當前中國土地制度“地盡其利、地利共享”的優勢。正是中國土地制度的這一優勢,使中國可以避開印度、拉美等國家土地制度上的陷阱,可以走出中等收入階段陷阱。

    至于黃小虎先生所擔憂的征地拆遷中的沖突以及農民的利益受損,則是不了解實情所致。就全國絕大多數農村來講,農民都是盼征地盼拆遷的,可惜的是95%以上農民沒有這樣的征地拆遷機會,且再過10多年,中國城市化高潮就結束了,大規模征地拆遷的歷史就一去不復返了。而當前征地拆遷中發生的沖突,絕大多數只是利益博弈:如此大規模的征地拆遷和利益分配,就一定會有不同主體的利益博弈。從過去10多年經驗來看,因為農民是征地拆遷中的獲利者,以及中國土地公有制的性質,決定了這種博弈是可控的,是階段性的,是正常的。在如此大規模征地拆遷過程中,在如此龐大土地利益分配中,在如此快速城市化進程中,希望不發生任何利益博弈和沖突的想法,是太幼稚了。

    正是這個意義上講,中國土地制度是世界上最先進的土地制度,征地制度如果要進行修改的話,我認為只需要打一些小補丁完善一下就好,完全沒有必要大修,更不可能廢除土地征收制度。

    二、

    我們再來討論黃小虎先生關于集體建設用地入市的觀點。

    黃小虎先生介紹:“1978年,全國有建制鎮約3000個,1985年增加為6600個,1998年達到1.9萬個。大量新增加的小城鎮,主要是鄉鎮企業發展帶動起來的,也可以說是在集體建設用地市場基礎上形成的”。“在經濟發達地區,特別是‘珠三角’和‘長三角’等地區,鄉鎮企業的崛起,還培育了一批新興的大、中城市。例如東莞,改革開放前是個5平方公里的小縣城,隨著鄉鎮企業的發展,產業不斷集聚,現在已是600平方公里、840萬人口的特大城市了。其建成區范圍有70%的土地,至今仍然屬于集體所有,可以說是一個在集體土地上生長起來的城市”。“‘珠三角’的南海、順德、佛山等城市,大體都是這樣發展起來的。‘長三角’和其他經濟發達地區的不少城市,也不無類似的情況”。(東莞是全國耕地被濫占最嚴重的地區,保護耕地是一句空話)

    黃小虎先生認為:“東莞等地的實踐表明,允許集體建設用地入市,不僅可以縮小國家征地的范圍,還可以形成集體建設用地的市場價格。由于供應充分,地租(地價)泡沫會受到抑制,國家征地確定補償標準也就有了客觀的依據”。“現在很多地方征地補償費用奇高,根子在于不允許集體土地入市,就形成不了相關的土地價格,只能參照政府賣地的價格確定補償標準”,(首先要問的是,這里“很多地方征地補償費用奇高”,與前面征地給農民補償太少,矛盾不矛盾?)

    黃小虎還說:“從理論上講,集體建設用地也包括農民的宅基地”。仍以東莞市為例:“龐大外來人口的居住需求,引導廣大農民在宅基地上建出租房,既滿足了市場的需求,又增加了農民的財產性收入”。(東莞有很多村莊,農民戶均三塊宅基地,每戶數百平方米甚至上千平方米住房,顯然也是不合理的,更不可能推廣,雖然造成這些不合理有歷史原因)。

    他還說:“值得一提的還有北京市,首都的外來人口數量比東莞大得多,卻沒有形成印度、巴西等發展中國家大城市周邊大規模人口集聚的貧民區,主要原因在于,北京城鄉結合部的集體建設用地和農民宅基地市場,分散化解了他們的居住問題”。(問題是印度、巴西土地恰恰是很多人鼓吹的私有制的,他們城鄉結合部為什么不能分散化解外來人口的居住問題,而是形成了大規模貧民窟?)。黃小虎說:“回顧歷史,我們不難發現,集體建設用地進入市場,曾經對農村發展,對國家的工業化、城市化,做出過十分重要的貢獻”。“我曾經提出,集體建設用地進入市場是億萬農民的偉大創造”。

    黃小虎先生認為,不允許農村建設用地入市,“最大的問題是堵住了農民自主參與工業化、城市化的路子”。

    他說:“賀雪峰同志非常強調城市土地價值高,主要是由于土地具有區位優勢,并且指出區位優勢是產業集聚的結果,但是他忽略了形成產業集聚的主體是誰的問題。東莞這個地方三十多年前是一片農村,農民在自己的土地上搞鄉鎮企業,逐步集聚產業和人口,最終發展出一個特大城市,從沒有任何區位優勢到現在巨大的區位優勢,其間的增值和漲價農民一點都不能分享,都歸政府嗎?聽起來像天方夜譚,根本就無法操作”。“東莞能這樣發展起來,別的地方如果條件具備,也同樣能發展起來,堵這條路,是在激化與農民的矛盾”。(1998年以來就不允許農民在農地上搞建設,20年了,激化出什么矛盾了?

    黃小虎說:“1998年修訂1999年實施的土地管理法,明確規定農村集體建設用地不能入市,各項建設必須使用國有土地”。“沒過幾年,廣東省出臺了集體建設用地使用權流轉辦法,這是一個省的范圍內,建立憲法關于土地使用權可以依法轉讓的規定的憲法秩序”。

    黃小虎先生自問自答:“國家級立法和地方立法發生方向性沖突,在我國立法史上可能并不多見,其中傳遞了什么信息”?他認為,這很大程度上可能是“中央認為土地管理法有缺陷,要逐步糾正”,“即必須對現行土地制度做根本性的改革,建立土地使用權可以依法轉讓的憲法秩序”。

    小結黃小虎先生關于集體建設用地入市的觀點,大體包括三個層面:第一,集體建設用地“對國家的工業化、城市化,做出過十分重要的貢獻”。第二,如果允許農村建設用地入市,農民就可以自主工業化、城市化,“東莞能這樣發展起來,別的地方如果條件具備,也同樣能發展起來”。第三,從地方關于集體建設用地入市與土地管理法的沖突可以看出,當前當務之急是要建立“土地使用權可以依法轉讓的憲法秩序”。

    我們分別討論黃小虎先生的以上觀點。首先要討論概念上黃小虎先生可能的誤用,即“農村建設用地”和“農村建設用地入市”是完全不同的兩碼事,黃小虎先生講“集體建設用地進入市場,是億萬農村的偉大創造”,這種說法容易造成誤導,有歧義。實際上,在1998年《土地管理法》修訂之前,國家對土地進行用途管理還不很嚴格,1998年修訂土地管理法,核心就是確定以耕地保護為核心的土地用途管制制度,強化了國家管理土地的職能,為世界上最嚴格的土地管理法律制度確定了框架,1998年前,地方發展中普遍存在耕地上修建廠房設施等等濫占耕地的行為,造成了耕地的快速減少。為了保護耕地,土地管理法規定,實行土地用途管制,未經批準,地方不得隨意占用耕地,而且在第43條規定“進行建設只能使用國有土地”。1998年前全國農村普遍存在濫占耕地辦鄉鎮企業的情況得到遏制,對已經占用耕地進行建設的作為歷史遺留問題擱置起來,形成了土地管理法中沒有定性的“農村集體建設用地”,正是不受土地用途限制在耕地上發展鄉鎮企業,農村耕地變集體建設用地,才為農村工業化、城市化做出了貢獻。這與農村集體建設用地入市是兩碼事,因為這不涉及到農村集體建設用地使用權的流轉問題,而是耕地上搞建設的權利問題。所以,黃小虎先生要表述的意思其實是,1998年修訂的土地管理法,對土地用途進行管制,造成了農村發展的負面影響,影響了農民收益的分配,并延遲了中國城市化進程。黃小虎先生所反對的主要還不是當前農村集體建設用地不能入市,他反對的是土地用途管制,他認為應當允許農民自主地在耕地上搞建設,搞工業化、城市化,從而讓整個中國都成為“珠三角”、“長三角”,成為東莞。

    黃小虎先生的這種認識顯然是錯誤的,最基本的原因有兩個:一是保護耕地很重要,隨意占用耕地搞建設的時代已經過去了,不可能再來。二是工業化和城市化必須聚集形成規模,而不可能村村點火、戶戶冒煙。改革開放之初,中國工業品短缺時代,村村點火、戶戶冒煙的鄉村工業化是有可能的,進入20世紀,工業品早就進入買方市場條件下面,即使蘇南的鄉鎮企業也早已改制,全國一度蓬勃發展的鄉鎮企業幾乎全軍覆沒,分散的鄉村工業化絕對沒有成功可能。

    改革開放之初,農民在集體土地上興辦鄉鎮企業,對于短缺時代的中國經濟發展是有貢獻的,也是成功的。到1998年修訂的土地管理法實行嚴格的土地用途管理,不再允許未經征收的農地非農使用,這個時候中國工業品市場已由賣方市場轉變為買方市場,鄉鎮企業盛極而衰,這個時候,對全國農村來講,不是發展鄉村工業沒有土地,而是大量在耕地上建廠的鄉鎮企業紛紛破產,全國鄉鎮企業幾乎全軍覆沒。1998年前在耕地上所建鄉鎮企業,企業倒閉了,土地還在,這些土地就是現在討論要入市的所謂“農村集體經營性建設用地”。

    也就是說,不是因為土地管理法不允許農民在自己土地上搞建設導致了鄉鎮企業的失敗,而是鄉鎮企業的失敗造成了大量已經占用耕地的土地成為了未經批準的農村集體性質的建設用地,這些建設用地能否流轉,如何流轉,即入市的問題,成為歷史遺留問題。

    黃小虎先生認為,只要允許農民在自己土地上搞建設,不進行土地用途管制,農民就可以自主工業化、城市化,就能像東莞、像珠三角、長三角一樣發展起來,這種認識是很天真的,也是倒果為因的。

    那么,為什么東莞可以發展起來?為什么南海、順德、佛山可以發展起來?為什么珠三角和長三角農村可以發展起來?

    我們也可以反過來問,為什么在1998年前土地用途管制不嚴格、允許地方在耕地上搞建設時,全國其他地區的農村都沒有發展起來,而僅僅是珠三角和長三角發展起來了。其他地方不僅沒有發展起來,而且在1998年前本來有所發展的鄉鎮企業又基本都倒閉了呢?除了前述工業品由短缺到過剩的市場條件變化以外,就是珠三角、長三角具有其他地區農村所完全不具備的區位條件,這個區位條件包括兩個方面:第一,珠三角、長三角是世界產業轉移進入中國的最佳落點,在很短時期,珠三角、長三角就變成了世界工廠。珠三角、長三角優越的區位與世界產業轉移的完美結合,使珠三角、長三角所有鄉村都受益。第二,正是良好的區位和大量外資進入帶來的快速工業化,使珠三角和長三角核心區工業化了,珠三角和長三角成為了沿海城市帶的內在構成部分,從而具有極其強大的相對于中西部農村的優勢。這個優勢,不只是沿海的地理區位,而且包括城市帶所內在的規模經濟和聚集效益。

    簡單地說,進入20世紀以后,即使允許農村耕地自由非農使用,中西部農村已無工業化的可能。中西部農村勞動力流入城市和沿海城市帶,農村自主工業化和城市化的窗口關閉了。土地用途管理不過是順應了這個時代。全國絕大多數農村地區的土地都不再可能成為城市建設用地,也就不再可能獲得農地非農使用的增值收益,哪怕你將這些地區農村的土地叫做城市建設用地,這些土地也是搬不到城郊或沿海城市帶,從而也就不可能實現土地非農使用收益。不是因為這塊土地叫做城市建設用地,而是這塊土地具有工商用途的區位優勢,又正好可以使用,才能實現這塊土地的工商業價值。

    我們回到農村建設用地入市,這個建設用地,中央是明確指“集體經營性建設用地”,即指用集體土地興辦鄉鎮企業的那些土地,這部分經營性建設用地面積,全國大約4000萬畝。十七屆三中全會就講了要“農村經營性建設用地入市”,為什么會提出這個問題?就是包括廣東在內的沿海地區農村有大量未經過國家征收的原鄉鎮企業用地(包括“三來一補”企業),依據1998年修訂的《土地管理法》,這部分土地被限制交易的,問題是這些土地上建立的鄉鎮企業可能早就倒閉了,這就是為什么廣東等沿海省份要制定集體建設用地流轉辦法的原因。顯然,這個辦法是要解決歷史遺留問題。十七屆三中全會與這種解決歷史遺留問題的思路是完全一致的。既然是歷史遺留問題,就用特殊辦法解決,就不要再推廣到一般上去了。

    現在的問題是,有一些人老是想借這個歷史遺留問題做文章,將特殊的解決歷史遺留問題的辦法一般化,成為沖垮中國土地制度的一個突破口。而他們最重要的說法是,一旦允許農村集體建設性用地入市,就可以讓農民獲得巨大的財產性收益,中央政策研究室原副主任鄭新立計算僅農民宅基地就價值100萬億元,差不多是中國GDP1.5

    這顯然是胡說八道。首先,當前中國農村集體經營性建設用地也就是原鄉鎮企業用地主要集中在沿海地區,中西部地區集體經營性建設用地數量極其有限,允許不允許中西部集體經營性建設用地入市,根本無關大局。其次,集中了絕大部分原鄉鎮企業用地的沿海發達地區農村,在過去的地方性法規與實踐中大多已網開一面,允許集體經營性建設用地使用權的流轉,從而解決了絕大多數歷史遺留問題,這些土地已經實現了自己的利益。現在繼續拿集體建設用地入市來說事,重點顯然不是現在的鄉鎮企業時期遺留下來的土地,而是包括宅基地在內的所有農村建設用地,甚至包括所有農村土地做文章。

    問題恰在于,貌似所有農民都有土地,因此都可以獲取土地入市的收益,實際上,僅有極少數特殊區位的土地才可能入市,才有入市獲利的機會。“縮小征地范圍,擴大農村建設用地直接入市規模”,就是極少數地方農民的土地入市,包括黃小虎先生所講北京近郊農民以及珠三角、長三角地區的農民,因為城市化所帶來的城市擴張只可能平面推進,不可能到農村建立一個個幾畝幾十畝幾百畝的孤島。平面推進的結果就是大中城市近郊農地納入城市規劃,如果農地可以直接入市,則城市近郊農民立即就可以獨享巨大的農地非農使用增值收益。即使只允許建設用地直接入市,也是巨大收益。而城市近郊耕地終究也是要納入到城市建設規劃的,這些耕地無法直接入市,但黃小虎先生們早就想好了辦法,就是通過城鄉建設用地增減掛鉤政策讓遠郊農村農民騰出宅基地,置換近郊農村耕地,從而讓遠郊農民也可以分享近郊農村所享受到的農地直接入市的巨大收益。不過,近郊農民并不傻,因為遠郊愿意騰出宅基地從而與近郊農民耕地增減掛鉤的農村與農民實在是太多了,他們一定會選擇只要最低價的遠郊農民進行掛鉤,結果,近郊入市的土地價值200/畝,而他們可能只用付遠郊農民騰出宅基地所形成指標費5萬元/畝,這樣一來,在城市擴張的道路上,城市縮小了征地規模,讓城郊農民土地直接入市,城郊農民可能戶均10畝耕地(這不算多),按每畝200萬入市,農戶每戶可以獲得2000萬元收益,即使征收50%的累計稅,農戶每戶都可以白得1000萬元收益。而在一些一線城市地價達到500萬元/畝也很正常,農戶什么事情都不干就可以白得稅后2500萬元收入,特定的人數極少的城市近郊農民就暴富了,就成為了不勞而獲的土地食利階層。而本來過去這些收益中的大部分是以土地財政形式進行了城市基礎設施建設并做到了地利共享的,現在按這些人的改革設想,地利共享是不可能了。而城市近郊暴富的食利階層如果聯合起來當釘子戶,他們還可能得到更多。一旦有了錢,他們聯合起來的能力和決心也就更大了。

    因為可以入市的農村土地不僅數量少而且局限在十分特定的區位,這就使全國絕大多數地區農村的農民都注定是不可能從農村建設用地入市中獲取好處的。現在黃小虎先生卻打著農民利益的旗幟來為極少數城郊特定區位農民爭取利益,以讓在他們成為不勞而獲的土地食利者。我想這肯定也不是黃小虎先生的本意吧!

    黃小虎先生提出“建立土地使用權可以依法轉讓的憲法秩序”,這樣提“憲法秩序”,顯然誤會了“憲法秩序”的含義。筆者應該是最早提出“中國土地制度憲法秩序”這個說法的學者,筆者所指憲法秩序,就是指中國已經通過兩場革命消滅了土地私有制,消滅了附著在土地上的食利者階層,從而可以做到“地盡其利、地利共享”的中國憲法中關于土地制度的本質性規定。正是因此,中國建立了世界上最先進的土地制度。黃小虎先生說,我國憲法規定:“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”,因此認為必須立法來讓集體建設用地使用權可以轉讓,黃小虎先生顯然誤讀了憲法,第一,這是憲法的具體規定,談不上憲法秩序,第二,憲法規定是“可以”而非“必須”,而按土地管理法,農村宅基地使用權和農村集體經營性建設用地使用權的轉讓就是受到限制的。這種受到限制是與當前中國農民可能進城失敗,他們還需要保留在農村的退路這一基本國情聯系起來的,某種意義上,當前中國仍然采取一種不允許農民失去土地權利(耕地承包權和宅基地使用權)的政策,雖然從資源上看可能會有一點浪費,但因為土地權利是農民的基本退路,是基本保障,通過留有一定資源冗余來為農民可能進城失敗提供保障,就是極具政治智慧之舉。中國之所以沒有出現大規模城市貧民窟,以及中國在發展過程中保持了高度穩定,正是與保留農民退路的這個政治智慧有關的。宅基地是免費獲得無償使用的,本來就是保障性的,與耕地使用權、與經營性建設用地使用權是不同的權利,黃小虎先生借《國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》來以為,必須同等制定其他土地使用權的轉讓法規,顯然沒有道理。

    小結一下,在農村建設用地入市上面,黃小虎誤會了農地非農使用形成的集體經營性建設用地與集體經營性建設用地入市的差異,他試圖將解決歷史遺留問題的集體經營性建設用地入市嘗試當作憲法制度,他以為,只要允許農村建設用地入市,就可以為農民帶來巨大的土地財產性收入,而不懂得,農村集體建設用地入市只可能讓城郊近郊農民暴富,而絕大多數農民什么也得不到。因此,黃小虎先生所講的讓農民分享土地增值收益,就不是讓全體農民分享,而只是讓極少數特權農民成為一夜暴富的土地食利者階段。

    三、

    黃小虎先生寫道:“去年,我曾看望原國家土地管理局的首任局長王先進同志,老領導80多歲了,仍然十分關心土地管理事業他說:‘現在社會上產生了那么多暴發戶,都和土地有關。當年我們搞土地制度改革,可不是為了這個呀!為什么會是這樣?我實在想不通’。痛切之情,縊于言表”。

    黃小虎先生說:“在正常的市場經濟秩序中,在平均利潤率規律作用下,產業均衡發展。我國目前情況與此相距甚遠,最突出的是房地產業的利潤高得離譜,導致全社會的資金、資源向這個行業過度傾斜,嚴重阻礙了實體經濟的健康發展。房地產業的所謂利潤,幾乎全部來源于土地增值收益。賀雪峰同志的文章數次強調,‘中國已經消滅了土地私有制,依附在土地上面的土地剝削階級和土地食利階層已經被消滅掉了’。這個判斷,放在幾十年前是正確的,今天還這樣說,可能就不正確了。在開發商這個總稱謂下,有資本所有人即老板,有打工仔包括職業經理人和一般從業人員。打工仔們收入再高,也還是工薪階層。而背后的老板們,可以在球場、會所、飯局等各種場合,輕輕松松賺大錢。說他們是新生的土地食利階層,應該并不為過。奇怪的是,卻幾乎沒有人對他們講‘漲價歸公’,這對農民來說實在是太不公道了”。

    我感覺,黃小虎先生存在兩重誤會,一重誤會是對漲價歸公的誤會,一重誤會是對老領導的話的誤會。

    當前中國房地產存在問題,房地產商暴富,與地方官員勾結在一起,成為眾矢之的,黃小虎先生對房地老板進行批評,我是同意的。“說他們是新生的土地食利階層,應該并不為過”。不過,我們一定要弄清楚兩種不同的土地“漲價”,一種是由農地變為建設用地的漲價,一種是建設用地使用權流轉過程中的漲價。開發商通過招拍掛獲得城市建設用地使用權,然后在土地上開發房地產,并賺取利益,只要他們行為是合法的,繳納應該繳納的稅費,他們賺取的利潤就是合法的利潤。因為城市建設用地使用權是通過公開的招拍掛程序獲得的,他們建造的商品房也是通過市場銷售出去的,這些房地產商賺取利潤就是正常的市場行為,最近10多年,房價持續上漲也并非只是某個房地產商所可以主導的,而往往與政府行為以及經濟發展的特定階段有關。在一個時候,房地產商不僅獲得了正常利潤,而且因為房價上漲獲得了超級利潤,這應當算作正常的市場經營行為。他們有獲得超級利潤的時候,也有虧本的時候,房地產商破產跳樓的事情也不是只發生了一兩件。這幾天不是有報道說,房地產巨頭萬達的信用評級被降了么。這個意義上,市場上的地價房價漲落,屬于正常的市場現象,當然不存在“漲價”“跌價”歸誰的問題。

    農地非農使用所產生的漲價則完全不同。一方面,中國實行土地用途管制,為了節約土地,國家實行編緊的城市建設用地指標供給,這樣,隨著經濟發展,城市擴張,城市土地價值遠高于農地,農地經過征收變成城市建設用地就會產生漲價,這個漲價,在中國,主要是通過土地財政的形式掌握在地方政府手中,且主要是用于城市基礎設施建設,因此是“漲價歸公”的。當然,農地非農使用的增值收益也有相當一部分用于補償農民,安置農民,不讓農民吃虧。

    現在的問題是,因為種種原因,包括黃小虎先生在內政策各界的推動,當前征地過程中開始出現了黃小虎先生所說:“現在很多地方征地補償費奇高”,通過征地拆遷,農民一夜暴富的情況已有相當普遍性。北京郊區農民通過征地拆遷暴富,據說買走了北京市一半以上的豪車。幾乎每個一線、二線城市的城中村改造都可以造出數量巨大的千萬富翁甚至億萬富翁。珠三角核心區農民家庭主要收入來自村社集體租金分紅和住房出租租金收入,農民一戶擁有數千平方米住房的情況相當普遍。因為有租金收入,珠三角核心區的農民不愿再參加勞動,越來越成為純粹的土地食利者。并且由于珠三角農地非農使用形成的集體建設用地數量龐大,利益巨大,而在土地上形成了強大的既得利益,這種既得利益甚至開始“土圍子”化。深圳30萬原住民,戶均房產也達上千平方米,資產價值以千萬元計。這些農民既未投入勞動,又未承擔風險,僅僅因為具有對接世界產業轉移的區位優勢而暴富,而成為食利者,與當時國家土地制度不完善有關系。這些歷史遺留問題要慢慢解決,而不應當進一步放大。

    王先進局長所擔憂的暴發戶,我想除了房地產開發商以外,更多是指征地拆遷一夜暴富、城中村改造一夜暴富以及以珠三角地區為代表的農民食利化的問題。本來中國已經消滅了土地私有制和附著在土地上的剝削階級與食利者,現在卻因為土地制度具體實踐中的種種不完善,包括黃小虎先生所列舉“北京城鄉結合部的集體建設用地和農民宅基地市場”上,農民集體或農戶所建大量小產權房,當時政策未能嚴格執行,留下后遺癥,這些問題當然會讓王先進局長憂慮。沒有無緣無故的財富,一些人不勞而獲地暴富,就一定有地方在失血。

    更糟糕的問題在于,學界政策部門不僅不重點解決這些歷史遺留問題,反而試圖借這些歷史遺留問題來沖垮現行中國土地制度,其中最糟糕的方案是所謂“縮小居地范圍,建立城鄉統一的建設用地市場,允許集體建設用地入市”。按這個方案,正處于快速城市化時期的中國城市化進程中,土地城市化所產生的農地非農使用增值收益,就主要歸特定的城市近郊農民占用了,這些近郊農民因此一夜暴富,形成為土地食利者階層,城市土地財政收入來源枯竭,快速城市化進程中,城市基礎設施建設無法跟上城市規模的擴大,現行土地制度下面憑借土地財政實現的城市化擴大與基礎設施建設良性循環的機制,也就不再有效了。而占農民總數95%的最為廣大的非城市近郊農民,不僅無法享受到農地非農使用的增值收益,而且他們也更難享受到進城時較好的城市基礎設施服務。

    黃小虎先生主張的土地制度改革的后果就是讓5%的城市近郊農民暴富。他們暴富的代價是中國城市化變得艱難。

    我想,這未必是黃小虎先生所要的結果。

    我以為,現行中國土地制度是世界上最先進的土地制度,在進行土地管理法修訂時,一定要保留現行土地制度的合理部分,尤其對征地制度的改動要慎之又慎,對集體經營性建設用地入市規定要慎之又慎。

    2017924日于清遠山莊

  • 責任編輯:tm211
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