• 信訪制度在當前社會矛盾復雜多樣、僅靠法院難以完全解決的情況下,可以給弱勢群體以權利救濟,可以緩解社會矛盾。正是因為信訪制度能解決可以解決的問題,卻不能解決無法解決的問題,從而形成了信訪制度運轉中的一種均衡。理解這種均衡是理解信訪制度運作的關鍵。

    “滿紙荒唐言”

    到農村調研,不經意發現一個十分有趣的現象,就是幾乎每個鄉鎮都有幾個老上訪戶,每天或每周都來上訪,其上訪的理由幾乎不成立,訴求根本就不可能解決,或者就沒有什么明確的訴求。而且他們每次來上訪,聲音都很大,脾氣都很大,根本就不講理。鄉鎮相關部門對這些老上訪戶當然也十分熟悉,十分了解他們上訪的規律,一般會安排人要么洗耳恭聽,要么好言相勸。這個接訪的干部必須極有耐心,語言小心,態度誠懇。上訪戶即使來時怒氣沖沖,不達目的誓不罷休,最多也只是石頭砸在棉花上,有力使不上,也就無可奈何。

    這些上訪者大致有以下六種類型。

    一是對社會不滿,有怨氣,很生氣,來上訪主要是為了發泄。知道問題解決不了,罵上一通可以解氣。這樣的上訪者,可能隔一段時間來罵上一頓,之后也就沒有什么事情了,這是最好應對的。

    二是有困難要求助,但鄉鎮相關部門根本就不可能滿足救助要求。經常來,天天來,希望碰碰運氣,也給鄉鎮一些壓力,以解決自己的困難。

    三是因為歷史遺留問題不解決而堅持上訪,時間久了,忘記為什么上訪,每周一次到鄉鎮相關部門上訪成了習慣。

    四是強迫癥式的偏執性上訪。上訪既是反映情況,要求解決問題,又是表達抗議。

    五是通過上訪獲得利益。尤其是一些身體、智力有殘疾者,每每通過上訪獲得好處。

    六是通過上訪來尋求安慰。

    影視作品中著名上訪戶——秋菊(圖/豆瓣)

    所有這些上訪者,其訴求要么不明確,要么無法解決,要么解決了又會提起新的訴求。總之,這些上訪者反復出現,周期性出現,其中個別人每次上訪都在鄉鎮政府大吵大鬧,嚴重影響鄉鎮政府正常的辦公秩序。但總體來講,這些提出訴求或表達抗議的上訪以及偏執性上訪,并不違法,這樣的上訪無法解決,也只能持續下去。而反復出現的無法解決的上訪,就屬于無理上訪。

    剛聽到這些無理上訪的故事時,我感到很難理解。一個無理上訪的人,每周甚至每天都來鄉鎮政府上訪,政府干部每次都必須耐心聽取訴求,好言相勸,耐心相待,甚至還要倒茶管飯,安排送上訪人回家,等等。這些上訪者明顯沒有正當理由,卻每周或每天來鄉鎮政府上訪,鄉鎮政府又必須安排專人接待對話,徒耗行政資源。我就想,若這樣的上訪者不是三兩個,而是二三十個,鄉鎮政府所有行政人員都來接訪恐怕都不夠。若有二三百個纏訪人,鄉鎮政府就一定無法運轉下去了。

    奇怪的是,雖然我調研的每個鄉鎮幾乎都有這樣無理的纏訪人,卻也就只有幾個人,而不會很多。幾乎沒有一個鄉鎮政府會有十幾個常年纏訪的上訪人。

    《我不是潘金蓮》劇照

    如果只有幾個纏訪人每周甚至每天都來鄉鎮政府上訪,這就好辦。辦法是,鄉鎮政府安排一個耐心細致的接訪員,每天專門接待這些定期來的上訪者,耐心接待,不能解決問題,也不激化矛盾。不是不解決問題,而是根本不可能解決。關鍵是不要激化矛盾,防止這些上訪變成惡性事件。對于可以解決的上訪,鄉鎮政府是一定要想方設法解決的,絕大多數上訪都已經解決了,少數無法解決的上訪就維持在那里,不激化就可以了。

    以不變應萬變

    浙江寧海縣紀委研究室葛主任轉述一位老干部講工作方法時的比喻:“農村有些事情就像牛尾巴,越摸越翹。”有些事情不要急于解決,要拖,拖一段時間,膿皰破了,解決起來就很容易。在上海郊區農村調研,一位鎮紀委書記說,對待上訪,要“上一上,放一放”,不能立即無條件地回應,也不可能所有上訪都解決,因為有些上訪是解決不了的。

    具體到無理上訪,中國的政府是人民政府,不是衙門,不可能不讓群眾上訪反映情況,表達訴求,甚至進行抗議。問題是,群眾所反映的情況、表達的訴求以及提出的抗議也可能是無理的,沒有辦法解決的,難以溝通的。

    因為來上訪的人可能就是有偏執人格障礙的人,鄉鎮政府不可能將這些人送到精神病院去,因此,就安排專人來接待這些人,耐心聽取上訪意見,細致做好工作。能幫助解決的問題一定幫助解決,不能解決的問題也盡可能說明情況,甚至出面協調。這樣,通過專人接訪就可以將少數無理的纏訪者擋在這里,不激化矛盾,以拖應變,時間長了,一些纏訪人會自動退出上訪。

    其中一些人退出是因為想通了,還有一些是因為形勢已經發生變化,過去的訴求已經沒有意義了,還有一些人就是年齡太大來不了,或去世了。

    結果就是,無理者也是有機會上訪的,因為區分上訪是有理還是無理需要一定的時間和成本。對于無理上訪,原則上是不可以滿足其訴求的,這些無理上訪如果變成了纏訪,鄉鎮政府的辦法就是拿出好態度,解決不了問題,至少可以用好的態度將事態維持在原狀,不讓矛盾激化,到最后上訪者甚至與接訪人都成了好朋友。以拖應變,以不變應萬變。最終,在上訪者與接訪人之間、在上訪訴求與信訪制度之間形成了制衡。

    信訪界的“天平”

    上訪能解決可以解決的問題,上訪不能解決無法解決的問題。對于這些無法解決的問題,鄉鎮政府乃至上級政府也不能拒絕接訪。不能因為是無理上訪就拒絕接訪,不能像法院那樣不予立案。所有上訪都要接待。

    但接待并非就一定要解決,有些無理上訪是沒有辦法解決的,但可以聽上訪人的講述,聽他們的訴求,可以走程序,可以在不同層級政府和不同的部門之間來回往復。最終上訪的解決不是因為問題被解決了(因為根本就解決不了),而是因為各種原因使問題被取消了,因為這些上訪本身就是無解的。

    上訪無解并非是上訪制度沒有用處的證據,相反,這些無解的上訪在持續不斷地循環,只要不激化,就可以拖到自動退出或被動退出。若這些上訪訴求本身是有理的,是可以解決的,各級政府面對這樣的長期上訪,也一定極為頭痛,也就會想各種辦法來盡可能解決,甚至有時候不惜違反原則地讓步來解決上訪者提出的無理要求。但是要有一個前提,就是這個讓步不會激發上訪者提出更加不合理的訴求,不會刺激更多無理上訪的產生。

    正是老上訪戶的纏訪,給想走上訪路的謀利者以極大教訓,一個正常的人就不太可能指望通過纏訪來獲得自己不該得到的利益。

    這樣說來,上訪制度不是無所不能,也不是一無所能,而是一種有效的制度安排。但若指望依靠上訪制度來解決所有問題,期待就過高了。以為信訪制度一無所能,從而要求取消信訪制度,則又走到另一個極端上了。

    (本文節選自賀雪峰新著《最后一公里村莊》。)

    《最后一公里村莊》 2017年7月第一版

    出版:中信出版社

    品牌:東方巴別塔(北京)文化傳媒有限公司


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