• 私民社會:對業主維權與民主自治實踐的反思

       

    張雪霖 

    (華中科技大學中國鄉村治理研究中心, 湖北 武漢 430074)

     

    摘要:在制度設置目標上,業主委員會是全體業主維權和民主自治的社會自組織。在對既有的維權—公民社會和自治—基層民主兩大范式反思的基礎上,研究提出私民社會框架對業委會維權與自治實踐進行解釋。因業委會維權與民主自治功能缺乏相應的社會基礎相匹配而在實踐中產生制度目標的異化。在維權階段,無義務感的維權精英、政治冷漠的普通業主和被綁架的地方政府共同形塑的是私利驅動的維權抗爭。而在自治階段,業主民主自治被替代為精英自治和寡頭統治,在集體資產價值積聚和爭奪的過程中,產生不穩固的派性斗爭,有損于基層民主和社區治理。

    關鍵詞:業主委員會;公民社會;私民社會;精英自治;基層民主

     

    一、問題提出

    20世紀90年代中期以來,我國住房商品化改革,新型的商品房住宅小區開始出現。1998年,國務院《關于進一步深化城鎮住房制度改革,加快住房建設的通知》文件正式出臺,決定自當年起停止實物分配,建立住房分配貨幣化、住房供給商品化、社會化的新體制。此后城市不再有單位分房制度,反而啟動了大規模的房屋改制,呈現的是房改房產權形態。[]開發商開發建設商品房成為城市居民購房的主要方式,同時形成了以商品房小區為主的新居住形態和私有產權形態。商品房小區是一種典型的“封閉社區”,即由圍墻、柵欄、保安和監控系統拱衛而成的一個私有化的財產領地。[]購買商品房的居民隨即獲得一個新的身份——業主,基于建筑物區分所有權的界定業主享有建筑物專有部分的專有權和共有部分的共有權以及對共同事務的共同管理權。從法律產權的規定上,商品房小區的業主是一種以私有財產為核心、以共有財產為紐帶的產權共同體和利益共同體。

    住房商品化市場化改革的同時帶來了物業管理的市場化,新商品房小區都需要聘請作為市場主體的專業物業公司管理物業,物業管理不再像“單位制”下那樣是政府對居民的一項福利分配。業主和物業公司之間屬于市場契約關系,簽訂的是物業服務合同,但一般新開發的商品房小區,剛入住的業主之間彼此不認識,尚未形成業委會自治組織,難以通過業主之間的自主協商選聘物業公司,實踐中前期物業都是開發商自己的物業公司,被稱為“父子兵體制”。業主和物業公司之間的糾紛是業主維權的焦點,但是直到業主委員會的成立,業主維權開始呈現組織化、理性化和規范化的趨勢,引起了學界、媒體和政府的極大關注。正如瑞德(L.B.Read)所言,中國住房制度的改革歷經二十多年來,但其潛在深遠的政治后果只是最近隨著新建小區業主委員會的出現才表現出來的。[]

    業委會的出現改變了城市社區權力秩序,打破了街居體制下的“集權型權力結構”[],形成了國家、市場與社會并存的多中心治理權力結構,街道辦、居委會以及物業辦、房產局等行業行政主管部門代表的是國家一極,開發商和物業公司代表的是市場一極,業委會和業主代表的是社會自治一極,業委會的出現對社區基層民主政治增添了很多變量。為此,有學者將居委會、業主委員會和物業公司視作城市社區治理的“三駕馬車”。更有學者進一步將業委會的維權和自治的功能與意義進一步延伸為這是“物業運作釋放的公共空間”[]“公民社會的先聲”[]“從產權走向公民權”[]等等。從法律供給上來看,業主委員會既是業主維權的組織,也是業主自治的組織,而學者則賦予了其更多的制度和理論上的期待,業委會還擔綱著發育公民社會的重大歷史使命。

    看到全國各地如火如荼的業主維權斗爭實踐,我國主流學者援引西方的理論來解讀我國業主維權的經驗,對業委會維權與自治功能寄予了濃重的價值預設與理論期待。既有業委會研究已經取得了較為豐碩的成果,但是存在兩點不足:一是集中關注業委會與外部的斗爭型事件,缺乏業委會內部運作的視角,即較多關注業委會與物業公司和基層政府之間的維權抗爭,而缺乏業委會如何進行常規性治理的經驗研究;二是關于業委會維權與自治的研究在方法上存在經驗研究的“盆景主義”[],即存在用西方的理論對我國實踐經驗的剪裁和修飾,以使實際發生的經驗與理論相符合,未能把握業委會維權和自治的內在機制。基于拓展個案法和機制分析方法,從整體上對業委會運行實踐進行深入把握的基礎上,筆者提出私民社會框架理論對業委會的維權和民主自治實踐進行解釋,構成對公民社會范式的反思。文中的經驗材料來源于在秦皇島市W街道辦事處下轄的蝴蝶花園小區、珊瑚新居小區和藍天社區業委會運行實踐,分別訪談了街道領導、社區居委會干部、業委會成員和普通業主等不同類型的群體。

    二、文獻綜述與理論框架

    從法律供給上來看,業主基于建筑物區分所有權享有建筑物專有部分的專有權和共有部分的共有權及基于共同事務的共同管理權,有關全體業主的重大公共事務需要經過業主大會決定,業主委員會是業主大會的決策執行機構。實踐中業主和開發商之間基于財產權以及業主和物業公司基于物業服務管理之間的糾紛是矛盾斗爭的焦點,雙方屬于法律上的契約關系本屬于民事私法領域的范疇,本質上是一個法律產權糾紛問題。但是“在這場利益博弈中,產權界定標準的執行過程變成了產權界定標準的選擇過程,它遵循的是政治競爭而非法律衡量的原則。”[]社會學界對業委會維權與自治抗爭實踐的解讀,指向其帶來的政治意義。縱覽學界既有的業委會研究,可以總結為“維權—公民社會范式”和“自治—基層民主范式”等兩大范式。

    (一)維權—公民社會范式

    業委會成立的維權斗爭針對的是開發商和前期物業公司的侵權行為,如物業服務質量差和物業費偏高等。張磊認為業委會維權抗爭政治的興起是由于房地產開發和物業管理領域中以開發商和物業公司為主體包括房管局小區辦、地方法院、街道辦事處和居委會等相關政府部門與政府官員在內的一個具有分利性質的房地產商利益集團已經形成。正是該分利集團的強勢地位使得開發商和物業公司敢于普遍而廣泛地侵害廣大業主的合法權益,這正是業主維權運動興起的深層次原因。[]業委會與開發商和物業公司之間的民事法律糾紛,在基層政府的介入下,業委會與外部的斗爭,就不僅僅是與作為市場主體的開發商和物業公司,同時還有對地方政府的權力抗爭。相較于單位制下國家權力的“總體性支配”[]“物業運作是從國家中分離出來的新公共空間,但面臨著國家權力過度化與社會權利不足之間的張力。”[]

    主流學者援引西方的社會運動理論、集體行動理論和公民權理論來解釋業主的維權抗爭行動,大規模的業主維權抗爭行為被視作一種社會運動和集體行動。組織化、理性化和規范化的維權集體行動者面臨著雙重結構的制約,一是外部的政府與市場聯合打壓的結構性壓力,二是業主內部高度原子化和陌生化的松散個體。業主維權的集體行動得以可能,一方面需要突破外部的結構壓力和制度限制[],另外一方面還要將原子化的個體動員起來達成集體行動。在我國社會場域中業主集體維權抗爭的宏觀政治空間在于對“政治的機會機構”的利用,“行動者在抗爭實踐中充分利用國家體制內不同政府層級和不同部門之間的結構縫隙關系,以達到最大限度地爭取自身權利的實現;以及維權行動者對政府壓制抗爭與維持社會穩定行政目標之間張力的策略性利用。”雖然小區全體業主擁有共同利益,但有了共同利益和集體行動不能劃等號,面臨著奧爾森的集體行動的困境,學界對此則援引西方的資源動員和政治過程理論予以解釋。那么業主維權抗爭的策略主義行動,在對外部的抗爭中就表現為“以理抗爭”或“法權抗爭” [],而在內部業主的動員中則表現為“關系網絡”和“互聯網”技術[]的利用。業主的集體維權抗爭政治活動在實踐中實質上是一種“非正式政治”。 []

    正如沈原所指出的,當業主們從空間性和社會性上界定自己的產權時,他們也就從兩個層面上開始建構馬歇爾(T. H .Marshall)意義上的公民權范疇“一個層面是民事權,主要表現為業主占有財產和締結有效契約以及訴諸司法審判的維權實踐,并且在產權形態的基礎上被建構成形;另一層面是政治權,主要表現為業主在社區層次上按照民主程序選舉業主委員會,創建社區自治的民主機制。[]陳鵬進而將業主維權的權利基礎從學理上區分三個層次:即建筑物區分所有權(“物”權)、社區自治權(“治”權)和公民權(“人權),并將其納入到公民的形成、中產階級的形成和社會的形成三個框架中。[]正是在雙重的結構性束縛下,業委會的維權抗爭行動的蓬勃發展,這讓學者看到業主維權抗爭政治的重大意義在于城市公共空間的培育、社區社會資本的發育、市民社會機會空間的營造,并擔綱著建構公民政治和公民社會的培育使命。[]

    (二)自治—基層民主范式

    相較于對業主維權抗爭的廣泛關注,學界對業委會和業主的民主自治職能的關注則略顯單薄。維權——抗爭政治范式沒有具體區分業主“維權”和“自治”,而是籠統的把兩者混在一起抽象的論述,且多是從單一的維權業主的話語和視角來分析的,忽視了基層政府和開發商、物業公司對業委會的態度。近年來,少數學者開始區分維權和自治的階段,維權一般發生在新型商品房小區剛建成不久,業主籌備成立業主委員會針對開發商和前期物業公司的侵權行為抗爭。一般而言業主維權勝利后首先做的就是要解聘前期物業公司,然后再自主引進新的物業公司,這就進入了業主的日常自治階段了。對業委會自治職能的研究,一般是援引西方的多中心治理理論來探討社會自組織與基層權力秩序、民主政治的關系以及對基層治理的影響。[]“多中心”一詞最早由邁克爾•博蘭尼提出,后經奧斯特羅姆夫婦發展,創立多中心治理理論,表明針對公共事務的治理,除政府、市場之外,還存在其他的權力主體。那么,對公共事務的治理就存在政府、市場、自組織三種基本治理機制。[]按照鮑威爾的觀點,政府治理(層級治理)的主要機制是科層結構、命令系統以及法律規章,市場治理的主要機制是價格機制和合約,自組織(網絡)治理的主要機制是信任關系與協商。[]

    陳鵬從國家—市場—社會的三維視野出發,結合西方的多中心治理理論,通對業主維權和自治階段的區分,將業委會劃分為維權階段的“斗爭型業委會”和自治階段的“常規性業委會”。他認為在這兩個不同的階段,不同的主體對業委會的態度不同:從社會的視角看,業委會分別是“維權的代言人”和“自治的領頭羊”;從市場的視角看,業委會分別是“利益的爭奪者”和“共贏的合作者”;而從國家的視角看,業委會則是“麻煩的制造者”和“社區管理的抓手”。[]不同于陳鵬將自治狀態的業委會看做與市場、政府之間和諧相處,共同實現良好的基層社區治理秩序的維護,石發勇基于對上海一個社區所有業委會發展狀況長達8年的深入跟蹤調研發現,業委會作為市民組織的發展并非如學界樂觀者認為的那樣能給業主注入合作習慣、團結意識和民主參與精神,反而可能因為內在局限和外部制約的雙重作用,形成少數既得利益業主經營排斥大眾參與的寡頭統治和相互爭斗不休的“準派系政治”,從而有損于基層治理和社區民主。[]

    (三)私民社會理論框架

    結合上述關于業委會研究的評述,在對維權-公民社會與自治-基層民主兩大范式反思的基礎上,本文提出私民社會理論。顧名思義,“私民社會”理論的提出是相對于“公民社會”理論而言的。不管是維權-公民社會范式,還是自治-基層民主范式,兩者內在的旨趣是一樣的,主要援引的理論資源是西方的公民社會理論、抗爭政治理論和多中心治理理論,本質上都是希望將業委會的誕生視為可以限制或削弱國家權力的公民組織的擔綱者,遵循的是干預社會學的研究路徑,包含了很強的價值預設、道德判斷和理論預期,而不同的只是關注業委會運行的不同階段。

    私民社會理論的前提為:其一,基于建筑物區分所有權而取得的業主權利屬于與公法相對應的私法自治領域,核心在于業主團體對民事財產權的維護和團體生活的管理,即屬于私域社會的范疇,其政治屬性及其延伸意涵只是一種可能的副產品,不應成為關注的焦點。其二,與兩大范式的價值研究路徑不同,私民社會框架則秉承韋伯提出的價值中立的基礎上,將業委會視為一種功能性治理機制研究,業委會的誕生是由國家構建的,并獲得法律的承認和賦權,作為國家治理的一種補充機制,因而業主治理機制應放置在國家治理體系中來理解其功能和角色定位。其三,與干預社會學研究不同,私民社會理論遵循實踐社會學路徑,目的是理解業委會在實踐中的運行過程、機制和后果,將業委會的維權和自治階段視為前后連貫的整體來看待,注重前后邏輯的一致性和自洽性。

    下面通過一個表格展示私民社會理論與維權-公民社會理論與自治-基層民主理論異同(見表1)。

    1  三種理論框架對比

     

    業委會運行階段

    研究焦點

    研究路徑

    研究立場

    維權-公民社會理論

    非常規外部斗爭

    政治衍生品

    干預社會學

    價值預設

    自治-基層民主理論

    常規性內部自治

    政治衍生品

    干預社會學

    價值預設

    私民社會理論

    外部斗爭和內部自治

    私法自治

    實踐社會學

    價值中立

     

    總而言之,私民社會理論框架嘗試理解當前城市住宅小區業委會維權和自治實踐的真實形態、內在邏輯與生成機制。該理論是在對全國多地城市業主維權與自治現象中的共性因素進行抽象而提出,下面將結合具體的個案從維權和自治兩個治理階段進一步分析私法自治的績效與機制。

     

    三、業委會運作的實踐邏輯

    業主的建筑物區分所有權是一種物權類型,屬于私法領域的范疇。業主對于共有產權的共同管理屬于私法自治的范圍,是否成立業委會以及是否行使共有產權由業主按照意思自治的原則行動。國家和政府的角色在于為業主自治提供權利規則和程序規則,并監督制度規則的執行。原子化的業主雖然認識到共同的產權利益,但由于業主組織起來的交易成本與個體業主組織起來獲取的收益嚴重不對稱,組織起來對集體產權的價值和經營收益被眾多的業主共享,會產生價值的稀釋和分散效應,絕大多數商品房小區業主都要上班和工作,對集體產權價值的投入對業主而言會有很高的機會成本,這會帶來絕大多數普通業主的集體產權冷漠。那么實踐中很多商品房小區業主的集體產權處于無人認領和棄管的狀態,共同的利益并不能自動轉化成利益共同體和社會共同體。

    商品房小區建設好之后的第一家物業公司往往是開發商自己的物業公司,小區內尚沒有成立業主委員會作為全體業主的利益代表的,業主的共有產權及其管理處于無人認領和棄管的狀態,業主的共有產權包括建筑物內的共有部分、綠化、道路、車庫、居民公共活動用房和物業管理用房等,但共有產權的經營與管理效益是巨大的,包括電梯內廣告的出租費、會所等公共房屋出租費、車庫經營費、廢品回收費等,這些基于業主的共有產權產生的經營管理效益一般被有組織的物業公司攫取,物業公司本就是一個贏利的市場主體,對業主的共有產權的占有和使用不存在組織成本。而一旦業主的共有產權被少數特殊利益群體攫取和分享,就會產生價值的積聚和凸顯效應,從而產生價值敏感性,就會吸引小區的少數業主展開與物業公司之間的利益爭奪。但作為個體的業主難以與有組織的物業公司抗衡,在法律上就需要成立業主委員會作為全體業主的利益代表組織與物業公司進行交涉。那么少數維權業主發動成立業委會,目的就是要與開發商和物業公司進行抗爭,解聘前期物業公司,清算和接管業主的集體資產,并選聘新的物業公司。

    業委會的成立需要執行一套嚴格繁瑣的民主程序,需要在街道和居委會的指導下先成立籌委會,由籌委會確定業委會的候選人,實行等額選舉,再由全體業主民主投票選舉正式的業委會成員,雖然實行等額選舉但需要業委會的每位候選人的票數都要過半才通過,未過半的候選人就要被淘汰,就需要再補錄候選人重新經由全體業主投票選舉。業委會成員是奇數,一般是511人,而且法律上對業委會成員的資格并未設置條件和門檻。這種全員投票選舉式的民主程序,執行成本高昂,業委會通過這套民主程序獲取的是一種社會性賦權。業主大會是全體業主的最高權力機構和決策機構,業委會是業主大會的決策執行機構,業主大會做出的決策從法律上應對全員有效。但問題是一個小區可能有數千個業主,組織和召開業主大會是不現實的,業主大會在實踐中形同虛設,業委會在實踐中從決策執行機構演化為直接的決策機構,而且業委會并無法有效約束個體業主的行為。業主的民主自治程序和制度是一種自上而下的法律供給,和社會的內生性需求之間有一定的張力。

    業委會從法律制度設置上是作為全體業主的利益代表,維護全體業主的集體利益,并促使集體資產保值增值。業委會要代表業主對物業公司提供的物業服務質量監督,業主和業主大會對業委會的行為進行監督。業主委員會不是獨立的法人單位,在銀行不能開設獨立的財務賬戶,一般將對共有產權的經營收益委托物業公司進代管,給予物業公司一定比例的管理費。因而,業委會和物業公司在日常的物業管理中是一對矛盾體,既相互對立又相互依存,業委會要代表業主監督物業公司的服務和物業管理,同時業委會的集體財務管理又要依賴物業公司,雙方又可能形成互惠合作的依存關系。

    集體產權的使用和集體財務管理是業委會運行效果的核心,但是業委會和物業公司分別屬于社會治理和市場治理的領域,基層政府街道和社區作為公權力,在法律上只有虛化的督導作用,對私法自治領域難以實施有效的監管。業委會對集體利益的管理沒有制度化的監督,主要靠的是業委會成員的道德自律以及少數業主個體的事后監督。那么圍繞著業主共有產權的經營管理產生的收益和集體財務管理就處于模糊狀態,業委會和物業公司之可能形成非法的分利秩序,也可能形成合法的相互制約和互惠合作關系。在沒有對業委會形成有效的制度化監督的情形下,業委會成員的私人道德覺悟就是決定性因素,即業委會成員是出于為全體業主服務的公心還是出于自利的私心。但是私人的道德覺悟是偶然的、個體化的和不規則的,法律和理論期待的維權和民主自治的業委會就難以制度化的再生產。

    四、私利驅動下的業主維權

    雖然我們并不排斥樂觀型的學者描述的業主維權的正面形象和帶來的深刻政治意義,毋庸說這也是筆者所樂于看到的,但是筆者在秦皇島市對業主委員和業主委員會運作的田野調查經驗,呈現了業委會組織維權實踐的多面性和復雜性。業主維權抗爭一般是小區內的少數業主牽頭組織和發動普通業主成立業委會籌委會,他們成為籌委會的成員,再通過全體業主的民主投票,他們一般就會成為業委會的正式成員,筆者將動員和組織業主維權抗爭的少數業主領袖,稱為“維權精英”。對業主維權抗爭持樂觀態度的大多數學者,都是將少數帶頭的業主維權精英視作全體業主利益的忠實代表,維權精英和絕大多數普通業主是一體化的,維權精英是維權抗爭事件前臺的表演者,而絕大多數普通業主只是“幕布或背景”。筆者在實踐中看到的少數維權精英是一種私利驅動下的維權抗爭。

    (一)維權精英:無義務感的公民

    一般積極籌備成立業委會并想成為業委會成員的積極分子,在實踐中多是常年不交物業費、因為被物業公司管制個體的利益受損而與物業公司之間結下私人恩怨的,總之和物業公司之間有私人利益沖突的。甚至也有是高檔小區或者小區的集體收益大,本著謀取集體收入而去的地痞流氓等。現在的業委會在實踐中運作成為和物業公司對立的,非坐下來商議解決問題,都是在自身的利益受損后打著集體維權的名號進行維權。

    案例1:秦皇島市W街道辦事處珊瑚新居小區想成立業委會的11個人,有9個都是欠交物業費三年以上的,有2個是欠交兩年物業費的。

    案例2::蝴蝶花園小區有兩個牽頭組織成立業委會的業主,物業公司把他們在小區公共綠化帶上未經規劃私自種植的香樟樹砍掉了而得罪了他們,他們動員成立業委會的第一件事就是要解聘現在的物業。

    案例3:藍天社區牽頭成立業委會的張阿三,是因為春節前夕,有一個小孩在院子里放鞭炮,結果把張阿三家的窗戶炸碎,張阿三將物業公司告上法庭,起訴物業公司管理不善導致自家財產受損,官司未打贏,對物業公司懷恨在心。此后張阿三就開始動員成立業委會,利用物業公司服務中的瑕疵和紕漏,在業主中傳播物業公司侵權的種種問題。通過廣泛的動員成立業委會后,張阿三順利成為業委會主任,首先就把當時的物業公司解聘,重新引進新的物業公司。

    這些積極的維權精英,一方面確實揭露了物業公司非法占有的屬于全體業主共有產權收益,維護了業主的合法利益,但另一方面他們維權并非出于對法律規則和公共利益的尊重,卻是一群無義務感的公民,投機地利用法律設定的目標和程序作為斗爭的手段以實現自己的私利。業主不交納物業費本身就屬于違約行為,在公共的土地上非法種植景觀樹,也是違規行為,物業公司基于合同責任進行管理是合理的,但是卻遭到業主的抵制和反抗,無公共規則和義務的認同。維權精英的維權行動是為了個體的私利和物業公司進行交涉,不單純是從公共利益上和物業公司協商談判。

    (二)普通業主:被代表的政治冷漠者

    有意愿成立業委會的社區多是中高檔的大型社區,有成千上萬個業主,陌生化程度比較高,普通業主對投票成立業主委員會則不關心。在動員普通的業主選舉候選人的時候,絕大多數的業主之間是互不認識的,甚至門對門的業主都不認識,對競選的候選人毫不了解,即使抱著投票箱上門,他們都漠不關心。前面分析了業主的共有產權利益被全體業主共享就會產生價值的稀釋化和分散化效應,普通的業主覺得:“反正我個人的利益未直接受損就好了,我每天都很忙,沒時間關心這些事。”只有“好事者”才會關心集體收益具體是怎么花的。大多數業主都是政治冷漠者,他們對集體產權的收益不熱心,但業委會的成立在法律程序上還需要經過全體業主過半數的同意。維權精英們為成立業委會還要想辦法積極的動員和煽動政治冷漠的普通業主,一般是抓住物業公司服務的瑕疵或紕漏在小區業主間大肆宣傳,煽起對物業公司的不滿情緒。

    (三)基層政府:被綁架的街道和社區

    組織大多數政治冷漠的業主嚴格執行庸長而繁瑣的民主法律程序投票選舉業委會的成本很高,想成立業委會的維權精英知道依靠自己的力量嚴格按照法律程序組織業主選舉不太現實。維權精英們就利用法律上規定的街道辦和社區指導和監督小區成立業委會的規定,通過上訪把事情鬧大,狀告街道辦和社區壓制他們不讓他們成立業主自治組織,借助上級政府給基層政府施壓,迫使基層政府介入幫助維權精英成立業委會和負擔選舉的組織成本。對于政府而言,業委會成為“麻煩的制造者”,以致于 “有業委會的小區,物業都管不好”,業委會和上訪一起成為街道辦和社區最頭疼的問題。

    業委會本屬于私法自治領域,但是政府被迫裹挾進業委會與物業公司的矛盾以及業委會日常自治中的矛盾。國家法律設定了業主自治目標和程序正義以及基層政府的督導義務,但在實踐中卻被少數維權精英等特殊利益群體利用而轉化成對基層政府的強制和綁架。基層政府出于社會穩定和上訪壓力的考慮,一方面對業主自治組織不信任,政府對業委會和物業公司只有督導的責任,卻沒有管理的權力,難以對屬于私法自治領域的業委會實施有效的控制,唯恐基層社會失控;另一方面,少數維權精英多是一群無義務感的公民組成,對業委會成員沒有資格審查,也沒有有效的制度約束,業委會治理混亂或者物業管理無序,業主有意見,基層政府卻要承擔兜底責任。

    五、精英自治、派性斗爭與基層民主

    當業委會按照法律程序成立起來后,業委會做的第一件事就是要解聘前期物業,重新引進新的物業。業委會與前期物業公司之間的維權斗爭就告一段落了,引進新的物業公司之后,就進入了業委會的自治階段。業委會成立后對業主共有產權的經營和管理產生的收益包括廣告費、車位費、會所等房屋出租費和廢品回收費等,此外還有一大塊集體資金就是業主的公共維修基金,按照購房款的5%繳納的。一般而言,越是大型高檔的小區,業主的集體資產越是多,集體產權的經營管理收益高,公共維修基金也多。公共維修基金一般是放在房產局托管,物業公司使用公共維修基金的程序,需要經過業主委員簽字蓋章才行。同時業主委員會由于不是獨立的法人單位,也沒有獨立的集體賬戶,業主的集體收入是放在物業公司托管的,可以協商約定給予物業公司一定比例的管理費。那么在業主自治階段,業委會和物業公司之間就形成了比較微妙的關系,從理論和制度設置上,在有公心和有能力的業委會的監督下,業委會和物業公司可以形成合法制約的互惠合作關系。但是在自治實踐中,業委會既沒有受到有效的自下而上的業主的監督,也沒有自上而下的政府的監管,處于無監督狀態,唯有靠業委會成員的道德自律,這只能是可望而不可即的,何況籌備成立業委會的大都是無義務感的公民呢。新的物業公司是業委會引進的,在巨額的集體利益和資源流量面前,業委會和物業公司形成了一套分利秩序,如有的業委會成員會在物業公司里上班當保安,或由物業公司發工資以及免交物業費等。若因為分利不均衡,業委會和物業公司之間的關系就會破裂,就會引發新一輪的業委會和物業公司之間的“維權抗爭”。

    對于業主內部而言,前面分析了業主大會雖是權力機構和決策機構,但因業主數量的眾多以及大多數業主的政治冷漠而在實踐中難以發揮作用,業委會實際上成為業主的決策機構。業委會的成員都是由少數維權精英擔任,他們的社會資本和專業能力都要優于普通業主,法律設置上的業主民主自治實質上成了精英自治。不受制約和監督的少數精英掌權后,在巨額的資源流量面前,就會出現精英俘獲和構建私人的權力庇護網絡,從而排斥普通業主的參與和監督,形成寡頭政治,背離業主民主政治的法律設置。小區集體產權上的集體利益被少數特殊群體攫取后,就會產生價值的積聚和價值的敏感性,就會引發其他精英群體對積聚價值的爭奪。雙方都會動員私人關系網絡相互對抗,圍繞著精英個體的私人關系網絡形成兩派斗爭,從而產生不穩固的派性斗爭,這不僅危及全體業主的集體財產利益,還將有損于基層治理和基層民主。如案例3中的藍天社區業委會主任張阿三, 2012年被其他業主舉報侵占私吞集體資產,2012830日張阿三因利用職務之便貪污業主集體資產被判刑2年。舉報的業主開始在社區內動員重新改選業委會,社區內形成兩派,一派支持原業委會成員,一派支持重新改選業委會。

    六、結論

    以業委會為代表的業主自治組織從理論和制度設置上屬于社會治理的范疇,但實踐中卻產生了與理論和制度設定目標相背離的后果,根本原因就在于社會基礎的不匹配性。一般成立正式的業委會組織的小區都是中高檔的大型小區,每個小區內都有成千上萬的業主,眾多業主之間處于原子化的社會無關聯狀態,屬于陌生人社會,業主之間個體信息是嚴重不對稱的,彼此之間的信息難以認證,那就無法生長出社會信任與社會認同,也就難以生長出公共輿論和社會性面子來約束業主的機會主義行為,難以實施對業委會成員的有效監管。而業委會成員也難以從公心負責的行動中獲得社會性面子和威望從而構成正反饋和激勵,那么業委會成員的道德自律和自覺就沒有動力。

    業委會在實踐中從法律設定的民主自治目標蛻變為少數特殊利益群體謀利的工具。業委會維權與民主自治職能毋寧說是一種法律和理論上的期待。業委會因為內在的局限和結構性制約,難以擔當起營造城市公共空間、發育市民社會和構建公民政治的使命和重任。對住宅小區業委會組織的研究,亟需突破維權-公民社會和自治-基層民主兩大主流范式。基于對業委會實踐的深入考察,我們提出私民社會框架來進一步認識和解釋業委會維權和自治行為,在維權階段,無義務感的維權精英、政治冷漠的普通業主和被綁架的地方政府共同形塑的是私利驅動的維權抗爭。而在自治階段,業主民主自治被替代為精英自治和寡頭統治,在集體資產價值積聚和爭奪的過程中,產生不穩固的派性斗爭,有損于基層民主和社區自治。

     

     

    Private societyReflections on the Practice of Owners'

    Rights Protection and Democratic Autonomy

    Zhang Xuelin   

    (Huazhong University of Science and Technology Center for Rural China GovernanceWuhan 430074)

     

     

       Abstract: In the system setting goal, owners' committee is the self-organization of the protection of owners' rights and democratic self-government . Based on the two paradigms of ‘rights protection - civil society’ and ‘autonomy - grassroots democracy’, this paper puts forward a private social framework to explain the practice of self - protection and autonomy. Because of the lack of the corresponding social basis, owners' rights protection and democratic autonomy function in practice has resulted in alienation of institutional objectives.In the stage of safeguarding the rights, the rights activist who has no sense of duty, common indifferent ordinary landlord and abducted local government, is the self - interest - driven rights struggle.In the stage of autonomy, the democratic autonomy of the owners is replaced by the elite autonomy and the oligarchy. And In the course of the accumulation and competition of the collective assets, the unstable factional struggle is produced, which damages the grassroots democracy and community governance.

       Keywords: Owners' Committee; Civil Society; Private Society; Elite Autonomy; Grassroots Democracy

     

     

     

  • 責任編輯:zhangxuelin
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